详细介绍一下,行政协议适用起诉期限还是诉讼时效

导读：详细介绍一下，行政协议适用于起诉期限还是诉讼时效(来源网络，侵删)[文章]《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的理解和适用》第二十五条公民、法人或者其他组织因行政

详细介绍一下，行政协议适用于起诉期限还是诉讼时效

(来源网络，侵删)

[文章]

《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的理解和适用》第二十五条公民、法人或者其他组织因行政机关不依法履行或者不按照约定履行行政协议提起诉讼的，参照民事法律规范确定诉讼时效；对行政机关变更、解除行政协议等行政行为提起诉讼的，依照行政诉讼法及其司法解释确定诉讼期限。

[文章主题]

本文是关于期限和诉讼时效的起诉。

[起草背景]

根据《行政诉讼法》第十二条第一款第十一项的规定，行政协议具有实现行政机关行政管理的“单方”一面，也尊重双方达成共识的“合意”一面。《行政诉讼法》规定了两类行政协议纠纷:一类是“违法变更或者解除行政协议”纠纷，属于单方行政行为纠纷。对于此类争议，应根据一般行政行为进行全面审查。这种纠纷实际上属于侵权纠纷，行政诉讼法也作出了不同于履行纠纷处理的单独规定。另一类是“行政机关不依法履行或者不按照约定履行”的纠纷，属于履行纠纷。对于这两类纠纷，考虑到审判规则的不同，适用解释第12条采用了“二分法”，对起诉期限做出了不同的规定，在司法实践中已经相当成熟。该条沿用了2015年《适用解释》第十二条的规定，对行政行为争议和履行争议作了不同的规定。

[条款的解释]

一、起诉期限和诉讼时效概念辨析及制度差异

概念分析

行政诉讼期限制度在行政程序法发达的国家和地区都有详细完善的规定。我国1989年颁布的《行政诉讼法》首次确立了行政诉讼期限制度。随着法律的修改和司法解释的不断出台，行政诉讼期限制度不断丰富和完善。《行政诉讼法》和司法解释对行政诉讼起诉期限的种类、时间和起点都作了具体规定，但起诉期限的概念尚未界定。在全国人大常委会法工委行政法室编的《中华人民共和国行政诉讼法解释》中，起诉期限解释为“起诉期限是当事人向人民法院提起诉讼并被法院受理的期间，是起诉的条件之一。无正当理由超过起诉的，当事人丧失上诉权，法院不再受理。”

诉讼时效制度是民商法中的一项基本制度。我国民法总则设置第七章诉讼时效，我国民法总则继续沿用民法总则的做法，设置专章诉讼时效。我国民事立法也在合同法、继承法、海商法等法律中设置了专诉讼时效。此外，最高人民法院特别是2008年出台的《最高人民法院关于办理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》是专门的司法解释，从而在我国构建了完整的诉讼时效制度。然而，与起诉期限一样，立法或司法并未对诉讼时效的概念进行界定。在最高人民法院民二庭编著的《最高人民法院民事案件司法解释诉讼时效的理解与适用》中，诉讼时效被解释为:“诉讼时效，是指权利人不行使权利的事实持续法定时间时，债权效力受损害的制度。”

体制差异

起诉期限和诉讼时效都是设定一定期间的制度，期间过了之后会对原告产生一些不利的后果，督促权利人及时行使权利，但两者还是有较大的区别。

第一，立法目的不同。“确定起诉期限的目的是促使当事人及时启动权利救济程序，避免行政法律关系的长期不确定性”；诉讼时效期间的立法目的是督促权利人行使权利，维护稳定的交易秩序。

第二，法律性质不同。起诉期限是诉讼的法定要件，即起诉能够被法院受理的法定条件。它是行政诉讼法中规定的诉讼程序法律制度。而诉讼时效是一个诉讼的重要要件，关系到确定权利人的权利是否为完整的权利。它是民事实体法中的一项制度。

第三，功能权不同。起诉期间适用的权利是行政诉讼中的上诉权。行政诉讼诉权是指当事人请求法院行使司法权解决行政纠纷、保护自身合法权益的权利，是法律赋予的一项基本权利，是当事人进行行政诉讼活动的前提和基础。而诉讼时效主要适用于债权的主张。债权请求权是特定债权人要求债务人作为或不作为的权利，包括基于合同履行的请求权、违约损害赔偿请求权、缔约过失请求权、无因管理请求权、侵权请求权和不当得利请求权。

第四，可变性不同。追诉期限是一个恒定的期限，只有在特殊情况下你才可以申请延长或者扣除被耽误的时间，但是任何情况下都不会有中断或者中止；虽然诉讼时效不是固定的，但在法律规定的条件下可以暂停、中断和延长。

第五，法律后果不同。无正当理由起诉期限期满后，当事人丧失起诉权利，人民法院不再受理当事人提起的诉讼。诉讼时效期间届满，将导致债务人拒不履行抗辩权，债权人的实体权利和诉讼权利不会消灭，但其权利的效力会减弱。如果他请求法院强制债务人履行义务，债务人有权基于诉讼时效到期的事实提出抗辩，债权人的权利将不受法院强制力的保护。诉讼时效期限届满后，当事人可以向法院提起诉讼，法院仍应受理，法院不得以期限届满为由驳回诉讼。

第六，司法审查的主动性不同。起诉期限是起诉的条件之一，法院应当主动审查当事人是否提出抗辩。当事人无正当理由起诉期限以外提起诉讼的，人民法院应当依法驳回起诉。时效利益的实现采用当事人主义原则，是否应当放弃时效利益纯粹是义务人的利益。根据意思自治原则，债务人应当做出自己的决定。《民法通则》第193条规定:“人民法院不得主动适用诉讼时效的规定。”《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第三条规定:“当事人未提出时效抗辩的，人民法院不得自行解释诉讼时效问题和适用诉讼时效的规定作出判决。”

第七，当事人提出抗辩或司法审查的期限不同。人民法院有权利也有义务在任何审判阶段对起诉条件进行审查。人民法院审查当事人起诉是否超过起诉期限没有期限，被告也可以在原告起诉超过起诉期限的任何阶段提出抗辩。但如果允许义务人在任何阶段行使诉讼时效抗辩权，法院将无法在一审阶段固定争议焦点，无法有效发挥一审事实审判功能，使审级功能流于形式，损害司法程序的稳定性、司法判决的权威性和社会秩序。《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第四条规定:“当事人在一审期间未提出诉讼时效抗辩，在二审期间提出的，人民法院不予支持，除非其能够根据新的证据证明对方当事人的诉讼请求已过诉讼时效期间。当事人未依照前款规定提出诉讼时效抗辩的，人民法院不予支持。”

二、根据纠纷类型进行不同时间的设置。

协议是行政行为和民事契约相结合的产物，是行政权力因素和契约精神在契约中的统一。在该条中，行政协议诉讼的诉讼时效和期限“一分为二”。一是“公民、法人或者其他组织对行政机关不依法履行协议提起诉讼的，参照民事法律规范中诉讼时效的规定”；第二，“行政机关单方变更或者解除协议的，适用行政诉讼法及其司法解释关于起诉期限的规定”。这是基于行政协议具有双务性和单方性，行政协议之诉具有关系之诉的新特点和行为之诉的旧传统。虽然行政协议仍然是一种行政活动，但它借用了民法契约的方式。行政机关与协议相对人在性质上不是平等的民事主体，而是通过平等协商订立和履行协议。正是基于这种平等互惠，当行政协议的订立和履行产生争议时，可以适用不违反行政法和行政诉讼法强制性规定的民事法律规范。但是，行政协议毕竟不是民事合同，行政机关出于公共利益的需要或者其他法定原因，可以单方变更或者解除协议。这种行政特权的行使与传统的单方行政行为并无不同。因此，对行政机关单方变更或解除协议提起诉讼的，仍适用《行政诉讼法》及其司法解释关于起诉期限的规定。

(一)请求判决撤销行政机关变更或者解除协议的行政行为，或者确认该行政行为违法的

行政机关享有行政优位权，在国家利益或者社会公共利益受到严重损害时，可以作出变更或者解除行政协议的行政行为。行政相对人认为行政机关的这一行政行为违法的，可以提起形成性诉讼，要求撤销或者变更该行政行为。这是典型的诉讼行为，应当适用起诉期限制度。这一条已经做了明确的规定。2015年5月1日起施行的《行政诉讼法》将公民、法人或者其他组织直接向人民法院期限提起诉讼，由原法律规定的3个月调整为6个月。涉嫌变更或解除协议的行为发生在2015年5月1日前，且起诉期限至2015年5月1日尚未届满的，起诉期限最多不超过6个月。2018年2月8日起施行的《诉讼解释》，将行政机关作出行政行为时未告知公民、法人或者其他组织起诉的，最长起诉期限期限由原司法解释调整为1年。司法实践中，2018年2月8日之前的行政行为，且未告知当事人有诉权和起诉权期限。如何确定2018年2月8日期限之后当事人如何对行政行为提起行政诉讼的问题，引起了很大争议。主要有两种观点:一种是被诉行为发生时有效的《执行解释》第四十一条第一款规定“自知道或者应当知道具体行政行为内容之日起，最长不得超过2年”期限。主要理由如下:(1)起诉期限关系到案件能否进入实质审查，涉及当事人实体权利的救济，实际上属于实体权利的范畴；(2)新司法解释出台前，根据当时生效的司法解释规定，当事人在两年内提起行政诉讼也有值得信赖的利害关系；而且新司法解释关于起诉期限的规定限制了当事人的诉讼，所以从保护当事人合法权益的角度出发，也应该适用当时的“2年”期限的司法解释。(3)算法简单明了，易于应用。另一种观点认为，公民、法人或者其他组织在2018年2月8日前知道或者应当知道行政行为内容的，人民法院一般应当根据执行解释期限第四十一条的有关规定，决定起诉2年。2018年2月8日，诉讼行为解释生效，原起诉期限剩余期限超过一年的，只计算一年，即最长起诉期限至2019年2月8日结束；原追诉期限剩余时间不满1年的，追诉期限于届满之日终结。主要原因是起诉期限问题不是实质性问题，而是程序性问题。应当按照“实体旧，程序新”的原则处理。同时，应当兼顾对当事人依据旧法已经形成的信赖利益的保护和新法价值目标的实现。

(二)请求行政机关依法或者按照约定履行义务。

履行之诉，包括在协议履行之前，行政机关明示或暗示不履行法律规定或协议约定的义务期限；行政机关不按照法律、法规、部门规章的规定或者协议履行义务的；行政机关虽履行义务，但不正确履行或者有其他违反法律、法规和协议的行为。基于合同履行的请求权是债权请求权，适用诉讼时效的相关规定。诉讼时效分为普通诉讼时效期、特殊诉讼时效期和最长诉讼时效期三类。所谓普通诉讼时效期间，是指民事基本法对时效期间应当适用的各种法律关系规定的时效期间。《民法通则》第一百八十八条第一款规定，普通诉讼时效期间为3年。该条改变了一般民法中2年普通诉讼时效的规定，更有利于保护权利人的利益。所谓特别诉讼时效期间，是指民事基本法或特别法对某些民事法律关系规定的时效期间。按照特别法优于普通法的一般规则，符合特别法诉讼时效规定的，应当适用特别法诉讼时效而不是普通诉讼时效。最长诉讼时效期间是指没有诉讼时效中止或中断的时效期间。《民法通则》第188条第2款规定诉讼时效的最长期限为20年。《民法通则》第188条规定了诉讼时效期间起诉的一般规则，即诉讼时效期间自权利人即义务人知道或者应当知道权利受到损害之日起计算。比如，当事人明确约定履行协议期限，而期限到期，行政机关未按协议约定履行义务，使债权人的债权受到侵害，债权人当时应当知道其权利受到侵害的事实。另外，民法通则第189条规定的分期付款债务中诉讼时效的计算。

[实用指南]

第九条第一项至第六项对撤销上级行政权利之诉、订立合同之诉、履行合同之诉、确认效力之诉、撤销、变更、解除协议之诉、损害赔偿之诉等六种行政协议案件中的具体诉讼请求进行了说明。第7项是一般条款。不同的诉讼请求意味着不同的诉讼类型、审判规则和法律适用，包括期限系统。虽然这一规定只是明确了人民法院在撤销上级管理权的诉讼和履行合同的诉讼中应当如何适用相关时间制度，但该条所体现的区分原则可以适用于行政协议案件的所有诉讼类型。

一、请求判决确认行政协议无效。

协议是行政行为和民事契约相结合的产物，是行政权力因素和契约精神在契约中的统一。回答无效行政协议是否受期限限制的问题，必须考虑无效行政行为期限和无效民事合同诉讼时效的起诉。

关于确认起诉无效诉讼期限的问题。修改后的行政诉讼法及相关司法解释对确认行政行为无效的行为是否应当受起诉限制期限没有明确规定。传统行政法理论认为，确认无效的情况下没有追诉时效期限，可以随时宣告无效。然而，这一观点在理论和实践中都存在争议。2018年，最高人民法院在对十三届全国人大一次会议第2452号《关于完善确认行政行为无效案件制度设计解决审判困境的建议》的答复中，明确完整地阐述了他对这一问题的观点和理由。回复称:“我们倾向于认为，提起确认行政行为无效的诉讼不受起诉的限制期限，行政相对人可以随时请求国家主管机关确认该行为无效。这也与我院发布的司法解释的观点和立场一致。根据《诉讼解释》第一百六十二条的规定，公民、法人或者其他组织对2015年5月1日前作出的行政行为提起诉讼，请求确认该行政行为无效的，人民法院不予立案。行政行为无效属于实体法规则。根据实体沿袭旧的原则，无效条款无溯及力。只有行政诉讼法修正案颁布实施后发生的行政行为才能适用无效宣告规定。因此，行政相对人提起确认无效的诉讼，只能针对2015年5月1日以后作出的行政行为提起。上述司法解释第九十四条第二款也规定，公民、法人或者其他组织请求确认行政行为无效，人民法院经审查认为行政行为不无效的。经解释，原告请求撤销行政行为的，应当继续审理，并依法作出相应判决；原告请求撤销行政行为但超过法定起诉期限的，应当驳回起诉；如果原告拒绝变更诉讼请求，判决将驳回诉讼请求。法院在审理行政案件时遵循先程序后实质的原则。先审查起诉是否符合法定条件，再审查合法性。在法院判决之前，行政行为的效力实际上是待定的。行政相对人提起确认行政行为无效的诉讼，人民法院应当在确认无效的诉讼不受起诉限制期限的前提下，直接进入实质审理。最终确定行政行为不无效的，人民法院不得以超越起诉期限为由驳回当事人的诉讼请求，应当裁定驳回当事人的诉讼请求。无效行政行为的根本特征是自始无效，这就决定了在任何情况下，一个自始无效的行政行为都不能被期限延迟，而获得一种‘确定性’。相对人请求法院确认行政行为无效的，还必须在起诉中向法院提交期限，这实际上混淆了‘显著、明显违法’的无效行为和一般违法行为。”

相对于我国无效诉讼起诉期限制度的立法空白，无效民事诉讼诉讼时效制度相对成熟。虽然理论界存在一定争议，但一般认为，请求确认合同无效不应受诉讼时效的限制。司法实践中也持同样的观点。例如，在“白蒂集团有限公司与恒发置业有限公司合同纠纷案”中，一审法院指出，“合同自始无效，单纯时间的推移不能改变无效合同的违法性”。因此，当事人请求确认合同无效，不应受诉讼时效期间的限制。“被告不服，向最高人民法院提起上诉，最高人民法院以“恒发公司请求法院确认合作协议无效，不属于债权请求权，不受诉讼时效期间限制”为由，最终维持原判。再如，“北盛集团有限公司与郝伟房地产开发有限公司土地使用权转让合同纠纷”一案，一审法院认为:“郝伟公司、北海公司请求确认合同无效，属于形成权之诉，不应受两年诉讼时效的限制。”最高人民法院进一步指出:“无效合同自始无效。当事人请求确认合同无效的，不受诉讼时效期间的限制。"

综上所述，无论是行政行为无效诉讼，还是民事合同无效诉讼，主流观点仍然持有无效诉讼不应受期限限制的传统理论观点。该协议作为行政行为与民事契约融合的产物，无论是从行政角度还是从契约角度分析，都不应受到期限的限制。

二。请求判决撤销或终止协议。

撤销权和解除权属于形成权，属于一方当事人可以单方意思表示变更法律关系的权利。形成权不受诉讼时效限制。为了尽快明确法律关系，法律一般对其规定了预定期间，即形成权存续期间，权利人应当在此期限内行使权利，超过此期限的，形成权消灭；法律没有规定其行使期限的，权利人应当在合理的时间内期限行使，否则权利消灭。计划周期本质上是一个恒定的周期，不能暂停、中断或延长。《民法通则》第199条规定:“除法律另有规定外，当事人约定的撤销权或者解除权等权利的期间，自权利人知道或者应当知道权利产生之日起计算，不适用诉讼时效中止、中断、延长的规定。期限届满，取消权和撤销权消灭。”《最高人民法院关于审理民事案件适用诉讼时效制度若干问题的规定》第七条第一款规定:“有撤销权的当事人请求撤销合同的，适用合同法第五十五条关于一年期间的规定。对方当事人就请求解除合同的权利提出诉讼时效抗辩的，人民法院不予支持。”《合同法》第五十五条第一款规定:“具有撤销权的当事人自知道或者应当知道撤销原因之日起一年内未行使合同撤销请求权的，该权利自该期间届满后消灭。”《合同法》第九十五条规定:“撤销权由法律规定或者当事人约定。期限如果双方在期限期满时未行使该权利，该权利将被消灭。没有法律规定或者当事人没有约定行使撤销权期限，经对方当事人催告后在合理时间内期限未行使的，该权利消灭。”

来源:《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》的理解和适用。我喜欢行政法。

转自:行政法相关问题研究

总结:以上内容是对详细介绍一下、行政协议是否适用起诉期限或诉讼时效的详细介绍。文章内容部分转载自网络，希望对你理解行政诉讼法司法解释有帮助和参考价值。