行政处罚自由裁量权实施细则,自由裁量权不能太自由

导读：行政处罚自由裁量权实施细则，自由裁量权不要太自由编者按:滥用自由裁量权，同事处罚不一，处罚严厉，司法明显不公，是目前执法相对人反映强烈的突出问题。要有效杜绝执法不公和执法

行政处罚自由裁量权实施细则，自由裁量权不要太自由

编者按:滥用自由裁量权，同事处罚不一，处罚严厉，司法明显不公，是目前执法相对人反映强烈的突出问题。

要有效杜绝执法不公和执法随意的问题，一个重要环节就是行使自由裁量权标准。

甘肃省通过建立和实施环境行政处罚自由裁量权决策辅助系统，制定出台一系列制度规范，细化和量化了自由裁量权标准，规范了自由裁量权范围、种类和幅度，在法律规定的行政处罚幅度内，按照过罚原则，结合经济发展水平和产业结构，为公正执法提供了制度依据。

实践中，环境行政处罚自由裁量权辅助决策制度发挥了有效的作用，特别是它能够综合分析执法相对人的性质、情节、社会危害程度和悔罪态度，依法给予相应的处罚，正确适用法律，确保处罚公平、裁量公正、执法规范。

中国环境报记者霍涛

执法难，处罚难。难点在哪里？

由于环境法律法规不完善，基层执法者经验参差不齐，很多地方的环境执法还存在很多问题。

受职能部门审批不严、执法力度不够、监督执行不力等因素影响，特别是制度的不完善和自由裁量规范的缺失，行政处罚不公开、不公平、不公正的现象时有发生，降低了环境管理的效果和政府的公信力。

法律法规过于原则抽象，处罚条款笼统模糊。

有法律专家做过统计。自1979年以来，中国制定了30多部与环境资源保护有关的法律、60多部行政法规、600多部部门规章和1000多项环境标准。

与其他国家甚至发达国家相比，中国的环境法律和标准数量并不算少。但是这些法律法规看起来很全面，既广泛又全面。但在实践中，很难从“完善的环境保护法”中找到解决具体问题的条文。

目前，环保法律法规设定的环保行政处罚实施方式至少有37种，还提供了移送公安机关等司法途径，而自由的处罚金额自由裁量幅度较大。

法律规定处罚上下限的，最低为100元以上1000元以下，最高为10万元以上100万元以下。

法律只规定了上限，最低200元以下，最高20万元以下；倍数最小1倍，最大5倍；最低罚10%以下，最高罚50%以下。

如《固体废物污染环境防治法》和《环境影响评价法》规定的行政处罚自由的自由裁量幅度多为“5万元至20万元”，修订后的《水污染防治法》将行政处罚自由裁量浮动罚款限额提高到“应当缴纳的排污费数额的2倍以上5倍以下”。

自由这样广泛的裁量空间，对应的是相对笼统模糊的处罚条款，比如“根据不同情况”、“根据造成的危害后果”等。

由此可见，如果没有环境行政处罚的标准自由裁量权，同类环境污染当事人的处罚结果可能相差几十倍，处罚结果的偏差将构成极其隐蔽的不公平。

以新环保法中环境监测机构的现场检察权为例，虽然首次明确了环境监测机构的法律地位，但对于失职、不到位的官员也规定了相应的处罚措施。然而，令基层执法人员困惑的是，现场检查怎么查。尽职调查的程度如何？

根据《环境监测办法》第六条，环境监测机构现场检查主要包括对污染源污染物排放、污染防治设施运行、环境保护行政许可实施、建设项目环境保护法律法规执行情况等进行现场监督检查。

“具体到实践中，执法人员应该如何描述污染物的排放？是否要考虑排放浓度、排放总量、超标排放因子的数量和性质、排放去向等条件？在做出处罚决定时，如何界定各污染元素的权重？污染的严重程度如何？对应的处罚金额是多少？”基层执法人员提出了自己的疑问，这些不确定性导致环境违法行为的认定靠个人的决策和经验，处罚的裁量靠估计。

拿不出令人信服的依据，不是不作为，也不是乱作为。

“以前被处罚的公司经常反映，在涉及环境问题的案件中，执法人员大多不注重取证和法律依据，片面强调处罚结果，没有起到教育警示的作用，有以罚代管、乱罚乱收费的嫌疑。甚至有企业主对处罚结果表示不满，认为同一个案件处罚不同，有重责轻罚，有轻责重罚。”甘肃省环境监察局稽查科科长赵玉国在接受采访时表示，“环保执法人员认为，执法处罚存在很多问题，效果差，评价差。不是环保部门主观不作为、乱作为，而是无章可循。但在执法中，执法程序和处罚确实没有令人信服的依据。”

湖北经济学院校长吕忠梅在接受记者采访时表示，新环保法被定位为生态环境保护领域的综合性法律，具有基础性地位，主要是建立全局性、原则性的体系。

从这个意义上说，应该有一个制度，根据各种环境违法行为，因地制宜，将新环保法的原则性规定具体化。

“如果有‘牙齿’的新环保法没有‘手脚’配合，其可行性会变得更差。”吕忠梅说。

系统能解决哪些问题？

自2012年起，甘肃省开始逐步规范环境执法和行政处罚的相关工作。在甘肃省提出的加强环境保护的“五项措施”中，“加强环境执法”被视为“大事”。

甘肃省环保厅纪检组组长杨桦表示，甘肃面临生态环境脆弱、经济发展滞后于全国、产业结构以重工业为主、环境执法机构薄弱等实际情况。因此，有加强执法能力、提高执法效率的压力和动力。

因此，甘肃省环保厅出台了《关于加强环境执法的意见》，全省年度环境执法工作计划、环境监测工作要点等一系列配套措施和实施细则《关于推行环境监测网格化管理等四种环境监测模式的通知》、《甘肃省主要行业现场环境监测模板》、 印发了《关于做好环境监察执法工作计划编制工作的通知》、《关于印发全省重点监管企业名单的通知》，确立了环境监察“6·1”监管。

2014年7月，甘肃省环保厅下发《关于推进环境行政处罚自由裁量权决策辅助系统部署应用的通知》(甘环保发〔2014〕138号)，环境行政处罚自由裁量权决策辅助系统(以下简称“决策辅助系统”)在全省范围内安装部署。

集成了环境行政处罚案件在线办理、在线监管预警、在线统计分析等信息。，形成全省环境行政处罚信息网上录入、执法过程网上运行、执法活动网上监督的行政处罚管理运行新模式。

营造公平公正的执法环境，杜绝人情案、金钱案。

经过近一年的运行，辅助决策系统有效规范了地方环境行政处罚行为，提高了行政执法效率，加强了对环境行政处罚的制约和监督自由裁量权。

谈及建设辅助决策系统的初衷，甘肃省环境监察局副局长王新表示，当时的首要任务是营造公平公正的环境执法氛围。

“由于执法人员能力不同、经济发展水平不同、外界因素干扰等原因，甘肃省各地对同一类型的环境违法行为无法做到同等规模。即使是同一地区、同一企业的同一违法行为，也很难规范、准确地使用自由裁量权，公正地实施行政处罚。执法是为了给企业创造一个公平竞争的环境，所以行政处罚公平公正至关重要。”他说，辅助决策系统符合“统一流程、统一模板、统一尺度、统一监督”的要求，成为全省行政处罚的制度规范。

赵玉国认为，辅助决策系统的使用，为基层环保执法人员挡“拦”提供了“保护伞”。

“过去，执法人员和企业搞权力寻租，应该给予更高数额的处罚。根据最低刑，甚至出现了任意降低刑种、减少刑量、故意适用不合理法律规定的情况。而在西部欠发达地区，当地企业数量少，对经济社会的贡献显著，因此受到政府的高度关注和保护。企业环境违法行为发生后，执法人员很难查处，甚至查处后也很难进行应有的处罚。”他说。

比如，建设项目的环境影响评价文件未经批准或者未经原审批部门重新审查批准的，同样的违法行为，依据《建设项目环境保护管理条例》第二十五条最高可处10万元罚款，依据《环境影响评价法》第三十一条最高可处5万元以上20万元以下罚款。

“如果选择《建设项目环境保护管理条例》给予5万元的罚款，看似取了‘10万元以下’空间的中值，实际上从环评的角度等于下限罚款。如果适用环评法，应给出下限处罚的理由。一些执法人员只是使用类似的‘选项’，故意适用不合理的法律规定，以减少或增加处罚金额。”王新解释道。

他说，执法人员在使用辅助决策系统时，在现场调查情况后，系统会通过选择违法行为、情节、后果、采取的措施等相应信息，直接生成具体的罚款数据，生成的罚款不能随意调整和变更。“另外，所有的环境违法案件都是立案登记的，一旦录入就不能删除。上级环保部门可以直接监督执法过程的每一个环节。这样就堵住了说情的口，保证了执法和处罚真正到位。”

提高执法人员能力，大力推进预防腐败体系建设。

无论是经验丰富的“老主管”，还是刚入行的年轻人，普遍认为使用辅助决策系统后达到了“逼迫”执法人员加强专业学习的目的。

“行政执法的核心在于两个环节。一方面是执法过程，即执法程序的合法性和用于处罚的证据的充分性，能否形成准确的证据链，可以相互印证，相互补充。另一方面是处罚的过程，即适用法律规定的准确性和罚款数额的规范性。通过辅助决策系统的应用，执法人员将过去的重点从处罚过程转移到执法过程，即从适用法律规定和讨论罚款数据转移到收集现场证据。当执法人员能够针对系统中所列的违法行为、情节和后果收集到相应的证据时，他们的执法能力和水平以及整个环境的执法效率都得到了极大的提高。”王新说。

华阳认为，辅助决策制度起到了保护干部的作用。“新环保法实施后，加强了对环保执法人员的问责。虽然现行法规对权力运行做出了相应规定，但在基层实际执法过程中，权力运行的痕迹无法准确体现，自然给问责留下了空间。”他说，“对于一个案件来说，如果没有一个能够给出准确数额的标准，或者在执法过程中没有全面收集到所有的证据，就无法证明处罚是否适当，‘滥用权力’或者‘权力寻租’的猜测就在所难免。”而辅助决策系统恰恰是通过科学的计算，自动生成一个具体的金额，把一切都记录下来，一步一步的烙印，所有的证据，进行“痕迹管理”，避免了这些问题。

以法为据，以理服人，综合考虑经济承受能力，对症下药。

据介绍，辅助决策系统从违法行为和违法后果两个角度分析环境行政处罚涉及的违法事实，以污染源形成历史、侵害对象、违法行为发生的时间和地点、违法方式和手段、违法危害程度、既往违法次数、违法目的动机和主观态度等八个方面的主客观行为和后果， 以及违法条件的能力，作为裁量的基本因素，并依次设定处罚等级，相当于将违法事实拆分为若干个权重不同的子行为和子后果。

通过选择子行为和子后果，执法人员可以跨越某一违法事实的“严重程度”，而这个“严重程度”对应的是处罚的力度和数额。

记者在实际操作中发现，辅助决策系统还对处罚较重和处罚较轻的情况进行了调整。以“主观恶意，明知故犯；后果严重，反应强烈；敏感地区，影响恶劣；不听劝阻，再次违法；数额过大、危害面广等因素，实行从重处罚。具有“积极消除或者减轻违法行为危害后果，积极及时纠正或者制止环境违法行为，积极配合行政执法部门查处违法行为有立功表现”等要素的，可以从轻处罚。

以有毒废液排入水体为例，在其他条件相同的情况下，系统根据当事人的积极态度，分别作出305875元和347120元两个结果。

总结:以上内容是对行政处罚自由裁量权实施细则，自由裁量权的详细介绍。文章部分转载自网络，希望大家了解行政处罚自由。