刑事处罚是什么意思,新修订的《行政处罚法》今日起施行

张强律师法律头条 2022-11-13 11:26:09

导读：刑事处罚是什么意思？将执行新修订的“行政处罚法”今日起。原标题:“行政处罚法”修订的一些亮点2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中

刑事处罚是什么意思？将执行新修订的“行政处罚法”今日起。

原标题:“行政处罚法”修订的一些亮点

2021年1月22日，第十三届全国人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过了《中华人民共和国刑法修正案(草案)》行政处罚法(以下简称“行政处罚法”)，对“行政处罚法”进行了全面修订。修订后的“行政处罚法”将于2021年7月15日起实施。与前两次不同的是，这次不是技术上的“小修”(改)，而是内容上的“大修”(改)，有很多“亮点”。正如全国人大常委会法工委行政法室负责人所说，这次修改是把党的十八大以来推进全面依法治国、深化行政执法领域改革的重要成果写入法律。

此次修改的“最大亮点”是落实党中央重大改革决策部署，推动行政处罚制度进步。

从结构和条文上看，虽然整个法律的结构没有改变，新法和旧法都是八章，但是条文都是从原来的64条。

增加到86条，新增22条。修正案涉及的条款多达70条。

，还不包括技术性和字面上的改动。从内容上看，这些修订的内容包含但不限于十一个“亮点”。

亮点一:突出教育，增加温度，强调公正文明执法。

新老第一条“行政处罚法”表明“行政处罚法”的立法目的是保障和监督行政机关有效实施行政管理，维护公共利益和社会秩序，保护公民、法人或者其他组织的合法权益。此次修改，在继续秉持这一立法宗旨的基础上，重点突出教育，体现执法人性化，增强公正文明执法的要求。这一修改主要体现在以下几个方面:

第一，继续确立教育与惩罚相结合的原则。“行政处罚法”第六条规定:“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法。”这一原则排除了纯粹的惩罚主义。执法机关不能为了惩罚而惩罚。处罚的目的是使公民、法人或者其他组织自觉守法。

第二，严格要求执法人员公正文明执法。“行政处罚法”第四十二条规定:“行政处罚由具有行政执法资格的执法人员实施。除法律另有规定外，执法人员不得少于两人。执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人的合法权益。”这是本次修改中新增加的规定，提高了对执法人员的要求，强调文明执法，注重保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

第三，建立未成年人处罚、初犯处罚和无过错处罚制度。轻微处罚是指根据“行政处罚法”第三十三条第一款第一句“违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚”。第一次不予处罚，是指根据“行政处罚法”第三十三条第一款第二句“第一次违法，危害后果轻微并及时改正的，可以免除行政处罚”。无过错不罚是指根据“行政处罚法”第三十三条第二款规定，“当事人有足够证据证明主观上没有过错的，不予行政处罚。法律、行政法规另有规定的，依照其规定。”三种“不罚”有的属于“不罚”(如轻微处罚、无过错处罚)，有的属于“不罚”(如第一次)，但都是为了突出教育功能，实现教育法治的目标。不能处罚的，尽量不处罚或者少处罚。

第四，如果当事人履行处罚决定有经济困难，可以变通。第六十六条第二款增加“行政处罚法”，规定:“当事人确有经济困难，需要延期或者分期缴纳罚款的，经当事人申请，行政机关批准，可以延期或者分期缴纳。”这体现了执法的人性化，增加了执法的温度，有利于构建和谐社会。

亮点二:增加“行政处罚”概念，走向行政处罚的实质认定。

为了克服概念的不确定性和模糊性，在立法中明确法律调整的主体概念已成为通行做法。21世纪以来，我国大部分法律都开始界定主体的概念。我国规范行政行为的基本法律有三部，即行政许可法、行政强制法和行政强制法。《行政许可法》和《行政强制法》都分别对行政许可和行政强制(包括行政强制措施和行政强制)进行了界定，但只有“行政处罚法”没有对行政处罚进行界定。原有立法的这一缺陷，在一定程度上造成了人们从“名”上认定行政处罚，而不是从实质上认定。如“警告”、“罚款”、“没收”、“行政拘留”等当然是行政处罚，但不使用这些名称的，不会被认为是“处罚”。这就导致了很多新的惩罚形式，比如“罚帖”、“当众示威”、“上强制课”，这些都不受“行政处罚法”的约束。

此次修订，新增了“行政处罚”的定义，引导人们从本质上区分行政处罚。“行政处罚法”第二条规定:“行政处罚是指行政机关依法对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织以损害其权益或者增加其义务的方式予以处罚的行为。”也就是说，无论是什么形式和名称，只要是为了制裁当事人的违法行为，要求其承担损害其权益或者增加其义务的不良后果，都属于行政处罚，无论名称是否标有“行政处罚”字样。这就使得区分行政处罚行为不仅仅是形式上的，而是实质上的。

亮点三:增加行政处罚手段，完善行政处罚种类。

行政处罚的手段和种类是设定行政处罚的基础。行政处罚的设定侧重于行政处罚手段和种类的设定。原“行政处罚法”第八条关于行政处罚的手段和种类的规定暴露出两个问题:一是没有列出基本的处罚手段，其他法律法规设定的一些处罚方式也没有用“行政处罚法”书写；二是把惩罚手段和惩罚种类混为一谈，没有把它们有机地结合起来。新“行政处罚法”第九条规定:“行政处罚种类: (一)警告、通报批评；(二)罚款、没收非法所得、没收非法财物；(三)暂扣许可证、降低资质等级、吊销许可证的；(四)限制开展生产经营活动、责令停产停业、责令关闭、限制就业；(五)行政拘留；(六)法律、行政法规规定的其他行政处罚。”这一条款比原来的条款大有改进。一是增加了很多处罚形式，比如通报批评、降低资质等级、限制业务、限制就业、责令关闭等。二是手段与理论分类相结合。理论上，行政处罚分为人身处罚、财产处罚、行为处罚、资格处罚和训诫处罚(名誉处罚)，其中人身处罚最高，训诫处罚最轻。新“行政处罚法”第九条所列的惩罚方式，对应的是类型:第一种是训诫惩罚；第二类是财产刑；第三类是资格刑；第四类是行为惩罚；第五类是个人惩罚；第六类是其他处罚。

亮点四:扩大行政处罚设定权限，提高行政处罚效率。

依法设立是依法实施的前提和基础。原“行政处罚法”规定，行政处罚必须由法律、行政法规、地方性法规和规章设定，且二者之间设定权限有所划分。具体设定权分为:法律可以设定任何行政处罚，限制人身自由的处罚只能由法律设定；行政法规可以设定限制人身自由以外的行政处罚；地方性法规可以设定限制人身自由、吊销企业营业执照以外的行政处罚；规定只能设定警告和一定数额的罚款。

该规定的目的主要是限制法律法规擅自设定行政处罚，防止侵犯公民、法人或者其他组织的合法权益。但“行政处罚法”实施20多年来，各地普遍觉得该规定对地方性法规的约束性太强，不利于地方性法规在地方治理中发挥作用。行政法规也有类似的情况。此次修改，适度扩大了行政法规和地方性法规的设定权，增强了行政处罚制度的活力。

修改后的“行政处罚法”第十一条第三款规定:“法律没有对违法行为规定行政处罚的，行政法规是实施法，可以增设行政处罚。拟增加行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。行政法规报送备案时，应当说明行政处罚的补充设定。”同时，第十二条第三款规定:“法律、行政法规没有对违法行为规定行政处罚的，地方性法规可以补充实施法律、行政法规规定的行政处罚。拟增加行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明行政处罚的补充设定。”

显然，行政法规对法律和行政法规补充法律和地方性法规的权力增加了。同时，为防止行政法规和地方性法规超越职权擅自设定行政处罚侵犯行政相对人合法权益，新修订的“行政处罚法”还规定，行政法规和地方性法规拟补充设定行政处罚的，应当通过听证会、论证会等形式广泛听取意见，并向制定机关作出书面说明。地方性法规报送备案时，应当说明行政处罚的补充设定。

亮点五:推进综合执法和行政处罚权下移，实施行政执法体制改革。

为防止“九龙治水”，推进跨领域综合执法是行政执法体制改革的方向。2018年中共中央关于深化党和国家机构改革的方案要求:深化行政执法体制改革，统筹配置行政处罚职能和执法资源，相对集中行政处罚权，合理配置执法力量。一个部门有多个执法队伍的，原则上整合为一个队伍。推进相同或相近领域执法队伍整合，实行综合设置。为此，新修订的“行政处罚法”在第十八条第一款增加一项规定:“国家推动在城市管理、市场监管、生态环境、文化市场、交通运输、应急管理、农业等领域建立综合行政执法体系。，并将行政处罚权相对集中。”

此外，行政处罚权延伸至基层，压低了执法重心。原“行政处罚法”第二十条规定，行政处罚由县级以上地方人民政府行政机关实施，将处罚权限定为“县级以上”。据此，乡镇人民政府和街道办事处不享有行政处罚权。过去，行政处罚权只授予县级以上地方人民政府和主管部门，而没有授予乡镇人民政府和街道办事处，主要是因为县级以上人民政府和主管部门拥有专业人员、专门知识和专业技能，以及相对完善的执法装备和技术条件。但在实践中发现，乡镇人民政府、镇人民政府和街道办事处是最基层的政府机关，往往是发现违法行为最早、最直接的机关。他们根本没有处罚权，就会造成“看得见的管不了”“管得着的看不见”的现状。此次修改将行政处罚权适当扩大到乡镇基层人民政府，解决了这一矛盾。

修改后的“行政处罚法”第二十四条规定，省、自治区、直辖市可以根据本地实际情况，决定将基层管理急需的县级人民政府工作部门的行政处罚权移交给能够有效承担行使的乡镇人民政府和街道办事处。承担行政处罚权的乡镇人民政府和街道办事处应当加强执法能力建设，按照规定的范围和法定程序实施行政处罚。当然，新的“行政处罚法”并没有直接授权乡镇人民政府和街道办事处行使行政处罚权，而是授权省、自治区、直辖市人民政府决定将一定的行政处罚权下放到基层。因此，不能认为2021年7月15日后，乡镇人民政府和街道办事处就自然拥有了行政处罚权。乡镇人民政府和街道办事处最终是否拥有行政处罚权，必须由各省、自治区、直辖市人民政府根据新修订的“行政处罚法”第二十四条的规定，并考虑乡镇人民政府和街道办事处的具体情况，另行决定。

亮点六:引入行政执法“三项制度”，完善行政处罚程序。

此次“行政处罚法”的修改，在保留原有四项程序制度(事先告知制度、听证制度、重大处罚集体讨论和权利救济制度)的基础上，还增加了三项行政执法程序制度，或者将三项行政执法程序制度引入“行政处罚法”，即行政执法公示制度、执法全过程记录制度和重大执法决定。“三项制度”着眼于行政执法的三个关键环节:源头、过程和结果。它们是提高政府治理效率的重要抓手，对于有效保障人民群众合法权益、推进国家治理体系和治理能力现代化具有重要意义。根据党中央、国务院部署，国务院办公厅印发了《关于在全国推开行政执法“三项制度”的行政执法全过程记录制度——行政执法公示制度推行重大执法决定法律审核制度试点工作方案的通知》(国办发〔2017〕14号)，此次写入“行政处罚法”。

行政执法公开制度是要求执法机关依法及时向社会公开有关行政执法的信息，行政执法人员在执法过程中应主动表明身份，接受社会监督的程序性制度。这个系统已经引入到“行政处罚法”中，在很多地方都有体现。修改后的“行政处罚法”第五条第三款再次重申:“对违法行为的行政处罚规定必须公布；未公布的，不得作为行政处罚的依据。”第三十四条规定:“行政处罚的裁量标准应当向社会公布。”第39条明确规定:“行政处罚的实施机关、备案依据、实施程序和救济渠道等信息应当公开。”第41条第1款要求向公众公布电子技术监控设备的位置。第四十八条首次规定:“有一定社会影响的行政处罚决定，应当依法公开。”第四十二条对执法人员执法作出了严格规定:“行政处罚应当由具有行政执法资格的执法人员实施。除法律另有规定外，执法人员不得少于两人。执法人员应当文明执法，尊重和保护当事人的合法权益。”

执法全过程记录制度要求对行政执法行为采用文字、录音、录像等方式进行记录和归档，实现全过程的可追溯、可追溯管理制度。这是调查取证阶段必须遵循的制度。修改后的“行政处罚法”第四十七条首次规定:“行政机关应当依法以书面、视听等形式，对行政处罚的立案、调查取证、审查、决定、送达、执行的全过程进行记录、归档、保存。”这里强调“全程记录”很重要。所谓执法全过程的记录，尤其是执法机关的执法摄像机拍摄的视频，应该从执法的“起点”开始，也就是第一次发现当事人违法或者与当事人接触，直到执法活动结束，而不是仅仅拍摄一个对自己有利的时间段。

重大执法决定法律审核制度是要求执法机关在作出重大执法决定前进行法律审核的程序性制度。未经法律审查或批准，不得作出任何决定。新的“行政处罚法”还将重大执法决定的法律制度引入法律。新“行政处罚法”第五十八条规定:“有下列情形之一的，行政机关负责人作出行政处罚决定前，应当由从事行政处罚决定法制审核的人员进行法制审核；未经法律审查或者未经批准，不得作出决定: (一)涉及重大公共利益的；(二)直接涉及当事人或者第三人重大权益，经过听证程序的；(三)案情复杂，涉及多重法律关系的；(四)法律法规规定需要进行法律审计的其他情形。”这将把重大复杂、涉及面广的行政处罚案件纳入合法性审查，为行政处罚决定的合法性设置最后一道屏障。

除了行政执法“三项制度”之外，这次“行政处罚法”的修改，对行政处罚的其他程序制度也做了许多改进:扩大了听证范围，补充了证据规定，明确了行政处罚案件的办案期限，增加了当场处罚和当场收缴罚款数额的规定。

亮点七:确认和规范电子技术在行政处罚中的应用。

当前社会是网络社会、数字社会、信息社会，人们的工作和生活离不开电子技术。修订后的“行政处罚法”第41条确认了电子证据，并要求使用电子证据。规定电子证据必须公开、经过审核、合法，当事人享有的陈述和申辩权利不得因使用电子证据而受到限制或变相限制。第61条确认电子邮件等网络形式送达处罚决定，第67条确认电子支付缴纳罚款的有效性。确认电子技术在行政处罚中的应用，大大提高了行政处罚的实施效率，既方便了行政机关的执法，也方便了人民群众参与行政处罚程序。

亮点八:修改行政处罚时效制度，遏制严重违法行为。

行政处罚时效制度是指行政机关对违反行政管理秩序的公民、法人或者其他组织追究行政责任和实施行政处罚的有效期限。行政机关在法定期限内未发现违法行为的，不再给予当时的违法行为人行政处罚。一方面，建立行政时效制度是为了督促执法机关依法及时履行行政处罚职责，防止不作为；另一方面是为了实现社会秩序的稳定，体现法律的稳定，尊重和保护公民、法人或者其他组织的合法权益。

原“行政处罚法”规定行政处罚时效为两年。两年内未发现违法行为的，不再给予行政处罚。修改后的“行政处罚法”第三十六条调整完善了行政处罚的时效制度，明确规定两年内未发现违法行为的，不再给予行政处罚；涉及公民生命健康安全、金融安全和危害后果的，上述期限延长至五年。法律另有规定的除外，如《治安管理处罚法》规定的追诉时效为六个月。①也就是说，根据新修订的“行政处罚法”，行政处罚的时效一般为两年。但违法行为涉及公民生命健康、资金安全并造成危害后果的，行政处罚时效可以延长至五年。这样的规定更加科学合理，有利于遏制严重违法行为。

亮点九:细化执行衔接制度，防止“以罚代刑”或“以罚代刑”。

行政处罚是针对不构成犯罪的违法行为，刑事处罚是针对已经构成犯罪的违法行为。有时候，一个违法行为是否同时构成犯罪，是模棱两可的。执行衔接是行政执法与刑事司法程序的衔接，通常发生在行政违法与刑事犯罪重合的时候。原“行政处罚法”第二十二条只规定了执行的衔接原则:“违法行为构成犯罪的，行政机关必须将案件移送司法机关依法追究刑事责任。”该规定明确了执行衔接中“刑事优先”的基本原则，即行政执法机关发现当事人的行政违法行为涉嫌构成犯罪的，应当中止行政执法程序，立即将案件移送司法机关追究刑事责任。但是，原“行政处罚法”中并没有关于是否应当将刑事责任或者免除刑事处罚的规定交回行政机关进行行政处罚，给执行衔接制度的实施带来了困难。针对这一问题，新修订的“行政处罚法”第二十七条增加了一条规定:“对依法不需要追究刑事责任或者免予刑事处罚处罚，但应当给予行政处罚的，司法机关应当及时将案件移送有关行政机关。”也就是说，刑事诉讼结束后需要行政处罚的，司法机关应当将案件移送相关行政机关。同时，新修订的“行政处罚法”还要求，加强行政处罚实施机关与司法机关的协调配合，建立健全案件移送制度，加强证据材料移送与接收的衔接，完善办案信息通报机制，防止“以诉代刑”或“以诉代刑”。

亮点十:完善行政处罚无效制度，严格区分违法与无效的界限。

“行政处罚法”旨在保证行政处罚的合法性和有效性，防止违法处罚和无效处罚的发生。行政处罚的违法性和无效性既有联系又有区别:无效是严重违法；无效的一定是非法的，但非法的不一定无效。新旧“行政处罚法”在无效行政处罚的表述上有很大差异，体现了二者在标准上的差异。

原“行政处罚法”第三条第二款规定:“没有法定依据或者不遵守法定程序的，行政处罚无效。”这里的“无效”既指“过宽”，也指“过窄”。“不符合法定程序”无效。显然，主要程序和次要程序之间没有区别。这种“一刀切”既不符合法理，也不符合现实。这就是无效范围“太广”。但对于执法主体的非处罚权是否无效，并没有规定。这说明无效范围“太窄”。

修改后的“行政处罚法”第三十八条规定:“没有行政处罚依据或者实施主体不具备行政主体资格的，行政处罚无效。违反法定程序构成重大、明显违法的，行政处罚无效。”这里有一个更全面准确的标准，即三种情况下行政处罚无效:一是实施行政处罚的机关没有处罚资格，没有行政处罚权。二是没有行政处罚依据。没有依据，应该是指没有法律依据，即该行为不属于法律、法规、规章规定必须予以处罚的行为。3.违反法定程序，构成重大、明显违法。也就是说，并不是所有的程序违法都是无效的，只有构成重大、明显违法并影响实体对内容的决定的才是违法的。

亮点11:明确法律适用规则，强调对外国组织和外国人的适用性。

法律适用是指将法律规范适用于事实的过程。实施行政处罚必须正确适用法律，否则构成适用法律错误。原“行政处罚法”没有规定法律适用规则。修改后的“行政处罚法”第三十七条增加了这一规定:“实施行政处罚应当适用违法行为发生时的法律、法规和规章。但作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已经修改或者废止，新的规定从轻处罚或者不认为违法的，适用新的规定。”

这里有两条适用的规则:一是属地主义。即无论当事人的户籍地或注册地在哪里，住所在哪里，只要其违法行为发生在当地，就适用当地的法律法规。在人地法与行为法之间，应选择属地主义，适用当事人行为的法律规范。第二，有利于当事人主义。即作出行政处罚决定时，法律、法规、规章已经修改或者废止，新的规定处罚较轻或者不认为违法的，适用新的规定。同时，这里还有另一层意思。修改后的规定比当事人违法行为发生时的规定更不利于当事人的，适用当事人违法行为发生时的规定。这是按照有利于当事人的原则，前前后后的选择。

从整体上看，行政处罚的适用规则是当事人违法行为发生的地点和时间的规则。对当事人行为地规定与当事人所在地或者办案机关所在地地规定不一致地；适用当事人行为的规定。当事人行为的规定与当事人处理的规定不一致时，适用有利于当事人的规定。新修订的“行政处罚法”中首次定义了这些适用规则的内容。

此外，新修订的“行政处罚法”第八十四条规定:“外国人、无国籍人、外国组织在中华人民共和国领域内有违法行为，应当给予行政处罚的，除法律另有规定的以外，适用本法。”这是第一次强调外国人(包括无国籍人)、外国组织在中国不是“法外之地”。如果他们在我国犯有非法行为，他们也必须受到中国法律的惩罚，除非法律另有规定。

①《治安管理处罚法》(2012)第二十二条规定:“违反治安管理行为在六个月内未被公安机关发现的，不予处罚。前款规定的期限从违反治安管理行为发生之日起计算；违反治安管理行为处于连续或者继续状态的，从行为终了时起计算。”

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