限制人身自由的行政处罚权只能由谁设定,「甘肃」判例：行政处罚权集中行使后原机关不再具有相应职权

导读：谁只能设置行政处罚权限来限制人身自由？“甘肃”判例:行政处罚权集中行使后，原机关不再具有相应的权限。[裁判要点]根据《城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负

谁只能设置行政处罚权限来限制人身自由？“甘肃”判例:行政处罚权集中行使后，原机关不再具有相应的权限。

[裁判要点]

根据《城乡规划法》第十一条规定，国务院城乡规划主管部门负责全国城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内违法建设的处罚工作。但根据“行政处罚法第十六条规定“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但人身自由的行政处罚权只能由公安机关行使”，国务院授权了。据此，国务院授权的省级政府决定将县级以上地方人民政府城乡规划主管部门的行政处罚权集中到综合执法局后，县级以上地方人民政府城乡规划主管部门不再拥有一直集中行使的行政处罚权。

[裁判文书]

中华人民共和国(中国)最高人民法院

行政决定

最高法(2017)第2156号

再审申请人(一审原告、二审上诉人):邓永平。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):石龙(原名石军)。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):杨。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):范继让。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):王增鹏。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):黄秋霞。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):张雪健。

再审申请人(一审原告、二审上诉人):朱寅年。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):张掖市城市规划管理局。地址:甘肃省张掖市甘州区西环路16号。

法定代表人:刘，该局局长。

被申请人(一审被告、二审被上诉人):张掖市城市管理行政执法局。地址:甘肃省张掖市甘州区西环路16号。

一审第三人:甘肃新乐连锁超市有限公司..地址:甘肃省张掖市甘州区东北郊区工业园区。

一审第三人:赣州市市场建设服务中心。地址:甘肃省张掖市甘州区南关市场。

法定代表人:陶力，该服务中心主任。

再审申请人王增鹏、邓永平、石龙、杨、范继让、、、朱寅年(以下简称王增鹏等。8)不服甘肃省高级人民法院(2016)因起诉张掖市城市规划管理局(以下简称张掖市规划局)、张掖市城市管理行政执法局(以下简称张掖市执法局)未履行城市规划管理法定职责。法院受理后，依法组成合议庭，对案件进行了审查。审查现已结束。

王增鹏等8人起诉称，甘肃新乐超市连锁有限公司(以下简称新乐超市)2005年在赣州市场东侧建设的14间活动板房未取得临时建设用地规划许可证和临时建设工程规划许可证，属于违法建筑的事实清楚。其向张掖市规划局、张掖市执法局申请拆除新乐超市搭建的违法建筑，但张掖市规划局、张掖市执法局拒不履行法定职责，构成行政不作为。法院请求张掖市规划局、张掖市执法局履行法定职责，依法确认新乐超市在赣州市场东侧搭建的14间活动板房为违法建筑，并作出行政处罚的决定，拆除该违法建筑。

一、二审法院查明，甘州市场位于甘肃省XX东街，东面与二轻工业公司门市部仅一墙之隔。1996年，张掖市城乡建设委员会同意建设原二轻工业供销公司商业网点，王增鹏等8人为商业网点业主。2O05年4月20日，新乐超市向甘州区人民政府上报了甘州市场整体租赁改造运营方案。7月11日，甘州区人民政府常务会议研究通过了《关于甘州市场整体出租的报告》，将甘州市场出租给新乐超市进行改造。租赁期限自2005年8月14日至2025年8月14日。期间，新乐超市拆除了大棚，改造成了活动板房。2008年8月2日，赣州市场建设服务中心(以下简称市场服务中心)向张掖市规划局提交了《关于申请赣州市场整体改造规划的报告》。8月8日，张掖市规划局作出批复(张桂函(2008)105号)，认为甘州市场改造规划符合张掖市城市总体规划要求，同意按照规划进行。2015年4月、5月，王增鹏等8人向张掖市执法局提交了《行政机关履行法定职责确认违法建筑并作出拆除决定的申请》。张掖市执法局5月6日回复称，“14间活动板房是新乐超市《赣州市场整体租赁改造经营方案》的一部分，不属于我局执法范围。”6月2日，张掖市规划局作出回复(张贵函[2015]69号)，“市场中心在装修期间，未向我局办理施工许可和报建详规，我局未办理任何其他施工许可手续。”6月25日，王增鹏等8人上书张掖市执法局，要求确认甘州市场东侧14间活动板房为违章建筑，并作出拆除决定。7月3日，张掖市执法局向王增鹏等8人出具了《信访事项受理通知书》，并根据《信访条例》规定，于9月2日前办结并书面答复王增鹏等8人。8月28日，张掖市执法局作出张城关处罚决定字(2015)第10 行政处罚号决定，责令新乐超市立即改正违法行为，补办建设工程规划许可证，并处罚款21970元行政处罚。此外，2006年4月19日，甘肃省人民政府出具了汉[2006]20号《关于张掖市相对集中行政处罚权工作的批复》，同意在张掖市开展相对集中行政处罚权工作。张掖市执法局有权行政处罚对无建设工程规划许可证的违法建设案件进行查处。2007年12月25日，张掖市机构编制委员会张集办《关于在市规划管理局设立规划监督科和市政规划科的批复》(张集[2007] 57号)确认，规划监督科的职能是负责规划审批后在建项目的管理、监督和监察。

一审法院认为，根据汉(2006)20号《关于张掖市相对集中行政处罚权工作的批复》和编办(2007)57号《关于在市规划管理局设立规划监督科和市政规划科的批复》，张掖市规划局和张掖市执法局一直对未取得建设工程规划许可证的违法建设案件有权行政处罚。本案涉及的活动板房因未办理施工许可手续，不属于张掖市规划局的管理、监督、监察职责。王增鹏等8人向张掖市规划局提出申请后，张掖市规划局予以回应，履行了法定职责。虽然甘州市场改造方案符合甘州区“三区两层”的总体设计要求，但新乐超市在改造过程中并未办理施工许可证。张掖市执法局依法对新乐超市进行行政处罚，也是履行了法定职责。甘肃省嘉峪关市中级人民法院依据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条之规定，作出(2015)嘉行子楚39号行政判决，驳回王增鹏等8人的诉讼请求。王增鹏等8人不服，向甘肃省高级人民法院提起上诉。

二审法院认为，甘肃省人民政府函[2006] 2O号《关于张掖市相对集中行政处罚权工作的批复》同意张掖市执法局对无建设工程规划许可证的违法建设案件享有行政处罚权。张掖市机构编制委员会张集办(2007)57号《关于在市规划管理局内设规划监督科和市政规划科的批复》，确定规划监督科的职能为负责在建项目的规划审批后管理、监督和监察。因此，未取得建设工程规划许可的涉案违法建筑的管理权限应由张掖市执法局行使。对此，张掖市执法局应对王增鹏等8人在未取得建设工程规划许可的情况下申请查处临时建设行为作出相应答复。王增鹏等8人上诉:1。责令张掖市规划局、张掖市执法局履行对新乐超市在赣州市场东侧建设的14间活动板房为违法建筑的法律确认；2.责令张掖市规划局、张掖市执法局履行行政处罚拆除新乐超市违法建筑的决定并强制执行。申诉属于行政机关的管理权限，不属于人民法院的司法审查。涉案房屋是否属于违法建筑，是否应当拆除，属于行政机关的行政执法权限，不属于司法管辖。甘肃省高级人民法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项之规定，作出(2016)甘刑终字第130号行政判决，驳回上诉，维持原判。王增鹏等8人不服，向本院申请再审。

王增鹏等8人申请再审，称:1。再审申请人投诉的两个行政机关确认，被拆除的活动板房是未经规划部门行政许可的违法建筑。这两个机关构成行政不作为。一、二审法院没有注重实体公平正义，没有审查行政合理性。认为确认违法建筑等事项属于行政机关的职权范围，不属于人民法院的审查范围，这是错误的。2.张掖市规划局对违反城乡规划的违法建设行为负有确认和作出行政处罚的行政责任。张掖市机构编制委员会办公室的批复不是法律，无权决定张掖市规划局的行政执法权限和职能。张掖市规划局张桂函(2015)69号，没有明确认定活动板房是否违法，没有做出任何行政处罚。其行为构成行政不作为，其作出的两封信相互矛盾。3.张掖市执法局对新乐超市作出的行政处罚不保障再审申请人的程序权利，适用已废止的城市规划法。这种处罚是不成立的，是以罚款、补办手续等形式代替拆迁的变相行政不作为。乐超市搭建的14间活动板房违反《消防法》，属于依法应当拆除的临时建筑行政处罚。4.张掖执法局未能按照其在《信访事项实质受理通知书》中的承诺，于9月2日对再审申请人的请求作出书面答复，构成不作为。要求:1。撤销甘肃省嘉峪关市中级人民法院(2015)嘉刑子楚39号、甘肃省高级人民法院(2016)甘刑终130号行政判决；2.申请重审此案。

张掖市规划局回复称:1。涉案板房未取得施工许可手续，违法建筑的管理权限应由张掖市执法局行使，张掖市规划局不是合格主体。2.张掖市规划局张贵函(2008)105号批复“同意按照规划确定的三区两层格局对市场进行整体改造”，不属于建设工程许可手续，同意改造不等于施工。张贵函(2015)69号批复确认涉案建筑未取得施工许可手续。两个答案并不矛盾。

张掖市执法局回复称1。张掖执法局不构成行政不作为。在接到王增鹏等8人的申请后，根据张掖市规划局张桂函(2015)69号文，对14间活动板房进行了认定，并对违法建设进行了立案调查。2015年8月28日向违法相对人出具了张城管罚字(2015)第14/[/K0号。王增鹏等8人认为行政处罚决定书未送达给他们，未通知听证，不成立行政处罚。由于王增鹏等8人不是行政处罚相对人，法律上没有规定行政处罚程序中应当告知举报人听证，其认为行政处罚不成立的理由不能成立。王增鹏等8人为举报者。根据《信访条例》规定，张掖执法局在承诺期限内未回复的，举报人可以依据《信访条例》向甘州区政府提起复议或行政诉讼。2.对于王增鹏等8人认为行政处罚故意适用已废止的法律，适用法律错误的理由不能成立。张掖市执法局依据不溯及既往的原则适用了当时的《城市规划法》。3.张掖市规划局张贵(2008)105号函确认赣州市场整体改造设计方案符合城市总体规划。根据《城市规划法》第四十条规定，新乐超市14间活动板房不属于应当拆迁的情形。4.对于王增鹏等8人认为涉案的14间板房属于临时建筑，应适用《城市规划法》临时建筑处理条款的意见不成立。涉案板房使用的土地是划拨土地，不是临时用地。5.至于王增鹏等8人认为涉案建筑违反消防法应当拆除的理由，张掖市执法局不是消防法的执法主体，王增鹏等8人可以向消防部门投诉消防问题并解决。6.张掖市规划局张贵函(2008)105号对甘州市场整体设计改造方案予以肯定。但设计方案确定后，施工前需向规划管理部门申报修建性详细规划，取得建设工程规划许可证后方可开工建设。张掖市规划局张桂函(2015)69号确认新乐超市未办理建设工程规划许可证属于违法行为。根据该函的确认，张掖市执法局已尽到查处新乐超市违法建设的职责。综上，我请求驳回再审申请。

新超市提交了书面意见，称:1。王增鹏等8人请求行政机关确认违法建筑并强制拆除，不属于人民法院司法审查范围，属于行政机关的行政强制执行权。2.根据甘肃省人民政府甘政函(2006)20号《关于张掖市相对集中行政处罚权工作的批复》和张掖市机构编制委员会张吉办(2007)57号《关于市规划管理局内设规划监察科和市政规划科的批复》张掖市规划局对违法建筑无行政处罚权，张掖市执法局有行政处罚权，但无行政确认权3.张掖市规划局、张掖市执法局已对王增鹏等8人的申请进行了回复和处理，履行了法定职责。4.张掖市规划局张桂函(2008)105号批复属于行政机关内部文件，张桂函(2015)69号批复是张掖市规划局在履行职责过程中向王增鹏等8人作出的书面文件，不属于确认违法建筑的文件，不具有可诉性。5.张掖市执法局作出的行政处罚事实清楚，证据认定充分，程序合法，适用法律正确，体现了“从旧从轻”的原则。一、二审法院认定事实清楚，程序合法，适用法律正确，请求驳回再审申请。

本院认为，不履行法定职责是行政机关负有法律、法规、规章规定的行政职责，在公民、法人或者其他组织要求其履行职责时，拒绝答复、拖延或者拒绝履行的行为。王增鹏等8人分别向张掖市规划局、张掖市执法局提出申请，要求行政机关履行法定职责，确认新乐超市涉案的14间板房为违法建筑，并作出拆除决定。根据《中华人民共和国城乡规划法》(以下简称《城乡规划法》)第九条第二款规定，“任何单位和个人有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者投诉应当及时受理并组织核实处理。王增鹏等8人向张掖市规划局、张掖市执法局提出的申请，属于违法建设举报。因王增鹏等8人为赣州市场商业门店业主，其举报的违法建设对其经营有实际影响。因此，虽然他们要求申请行政机关确认违法建设和拆除是一个报告，但申请机关对报告事项的处理是他们感兴趣的。王增鹏等8人举报违法建设后，具有行政机关核查处理的原告资格。具有法定职责的行政机关对王增鹏等8人举报的行为不予核查和处理的，将构成不履行法定职责。

关于本案中负责受理投诉和核查处理的法定机关的确定。《城乡规划法》第十一条规定:“国务院城乡规划主管部门负责全国的城乡规划管理工作。县级以上地方人民政府城乡规划主管部门负责本行政区域内的城乡规划管理工作。”根据该规定，张掖市规划局是县级以上地方人民政府的城乡规划主管部门，负有处罚张掖市违法建设的职责。但根据《中华人民共和国(中华人民共和国)行政处罚法》第十六条“国务院或者国务院授权的省、自治区、直辖市人民政府可以决定一个行政机关行使有关行政机关的行政处罚权，但人身自由 行政处罚权只能由公安机关行使”，国务院授权的省级政府。本案中，甘肃省人民政府甘政函(2006) 2O号《关于张掖市相对集中行政处罚权工作的批复》同意设立张掖市城市管理行政执法局，行使城市规划管理方面法律、法规、规章规定的部分行政处罚权。包括对未取得建设工程规划许可证的违法建设案件的行政处罚权。在这份批复中，也明确行政处罚的权力相对集中后，原相关部门不再行使一直由张掖市执法局统一行使的行政处罚的权力。此外，张掖市机构编制委员会张集办(2007)57号《关于在市规划管理局内设规划监督科和市政规划科的批复》确定，规划监督科的职能是对规划审批后的在建项目进行管理、监督和监察。本案中，由于张掖市规划局的行政处罚城市规划管理权(在建工程除外)已由张掖市执法局集中，张掖市规划局不再拥有行政处罚未取得建设工程规划许可证的违法建设权。因此，有权受理王增鹏等8人投诉并作出行政处罚的是张掖市执法局。

张掖市规划局是否未履行法定职责。《城乡规划法》第九条第一款规定:“任何单位和个人都应当遵守依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权向城乡规划主管部门查询涉及其利益的建设活动是否符合规划要求。”王增鹏等8人作为赣州市场商业门店业主，有意在赣州市场整体改造中建设14间板房。他们向张掖市规划局提出申请，要求确认板房是非法建筑。实质上，他们是问张掖市规划局，这14间板房是不是违章建筑。张掖市规划局在接到王增鹏等8人的申请后，作出了答复(张贵函(2015)69号)，认定王增鹏等8人要求新乐超市建设的14间板房未取得施工许可，已履行法定职责，不构成行政不作为。

张掖市执法局是否构成行政不作为。张掖市执法局有权行政处罚对王增鹏等8人的违法建设行为进行举报。2015年4月，张掖市执法局在接到王增鹏等8人的举报申请后，根据张掖市规划局张桂函(2008)105号批复，认定14间板房属于规划批准的建设，对王增鹏等8人作出不属于执法范围的答复。2015年6月，在得知被举报建筑未取得建设工程规划许可证后，于8月向新乐超市作出行政处罚。张掖市执法局对王增鹏等8人的举报违法建设申请进行了处理，履行了法定职责，不构成行政不作为。张掖市执法局对新乐超市作出的行政处罚是其为履行王增鹏等8人的举报申请而作出的行政行为。行政处罚是否合理，程序是否合法，不是本案要审查的内容。对于王增鹏等8人提出的张掖市执法局未能在《信访事项实质受理告知书》规定的承诺时间内给予书面答复的问题，经核实，张掖市执法局在9月2日前并未告知其对王增鹏等8人的申诉作出了行政处罚的处理，但根据申诉和再审理由，王增鹏等8人明知张掖市执法局对新乐超市有违法行为。张掖执法局虽未对王增鹏等8人作出答复，但已履行了查处违法建设的法定职责。不回复信访，不影响本案处理。

综上，王增鹏等8人的再审申请不符合《中华人民共和国行政诉讼法》第九十一条的规定。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第一百零一条、《中华人民共和国民事诉讼法》第二百零四条第一款之规定，裁定如下:

驳回王增鹏、邓永平、石龙、杨、范继让、、、朱印年的再审申请。

主审法官李涛

王法官

王云飞法官

2017年12月11日

职员赵蓓

总结:以上内容是关于谁只能设置行政处罚权限制人身自由，集中行使“甘肃”判例: 行政处罚权后，原机关不再拥有相应权限的详细介绍。文章部分内容转载自网络，希望大家了解一下人身自由/[