行政诉讼法司法解释,最高法院第一巡回法庭会议纪要：起诉人初步证明被诉行政行为可能侵犯其合法权益即具有原告资格

导读：行政诉讼法司法解释，最高法院第一巡回法庭会议纪要:检察官初步证明对其作出的行政行为可能侵犯其合法权益的，为原告资格。【会议日期】2017年3月22日[主持人]徐文刚【出席评委

行政诉讼法司法解释，最高法院第一巡回法庭会议纪要:检察官初步证明对其作出的行政行为可能侵犯其合法权益的，为原告资格。

【会议日期】2017年3月22日

[主持人]徐文刚

【出席评委】徐文刚、刘敏、陈鸿宇、龚斌、曹刚、Xi向阳、张辛颖、司明玲、王玉英、钱晓红、熊俊勇。

基本事实

陶墩合作社和坛板合作社都是迈陈村委会管辖的自然村，陈某是坛板合作社的村民。涉案土地位于徐闻县迈陈镇新堤路右侧，面积81平方米。它的四个边界是:东部的谭坂村路，南部的空地，西部的空地，北部的陈某朋友的土地。20世纪90年代，陈某在这片土地上修建了平房供使用。2004年10月1日，陈某以房屋拥挤为由，申请了新地路(坦坂西)右侧的宅基地。当天，坦坂合作社召开会议，对陈某的宅基地申请进行表决，同意陈某的宅基地申请。次日，迈陈村委会在村委会申请审批表的审核意见栏签署的审核意见为:申请人填写的信息真实，符合每户一处宅基地的要求，经村民会议通过；同意举报。随后，徐闻县国土局迈陈管理所、徐闻县迈陈镇建委、徐闻县迈陈镇人民政府、徐闻县国土局、徐闻县人民政府分别签署“同意”意见并加盖公章。2005年7月25日，徐闻县国土资源局出具了《关于批准陈某宅基地使用的通知》(姬旭建字[2005]302号)。通知书的主要内容是: (一)同意陈某使用涉案宅基地；(2)凭土地申请审批表办理集体土地使用权登记手续。同日，该局发布《涉案土地土地登记申请审查公告》，要求对涉案土地使用权、所有权等权利有异议的，于2005年8月25日前提交。2006年6月23日，徐闻县政府向陈某颁发了永(2006)第265号集体土地使用证。徐闻县政府提供的《土地登记及地籍调查审批表》中“相邻宗地”一栏为空白，相邻宗地无签名。25号土地证登记类型为集体土地使用权设定登记；该地块位于麦陈新路(坦坂西)右侧；所有权是集体土地使用权；土地所有者是迈陈滩坂村；使用权类型为分配；土地用途为住宅；面积81平方米。2014年8月底，陈某拆除原有房屋并在涉案土地上重建时，丘墩合作社提出该土地为其村集体所有，陈某不是其合作社成员，由此引发纠纷。2014年9月11日，秋墩合作社出具了涉案土地归其所有的证明，迈陈村委会在证明上签署了“属实”意见并加盖了公章。秋墩合作社随后向湛江市政府申请行政复议。2014年12月8日，湛江市政府作出湛府兴复[2014]82号行政复议决定，维持徐闻县政府的认证行为。2014年12月25日，秋墩合作社就本案提起行政诉讼，请求撤销徐闻县政府发给陈某的第265号土地证。

一审法院认为，秋墩合作社以涉案土地属于其村为由提起本次诉讼，徐闻县市政府出具的土地证侵犯了其合法权益，符合《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第十二条的规定，具有原告的主体资格。涉案土地位于徐闻县辖区内，徐闻县市政府具有向涉案土地颁发土地权属证书的法定权限。根据《国家土地管理局土地登记规则》(1996年2月1日实施)第十三条规定，“土地管理部门负责组织本辖区内的地籍调查。《地籍调查规程》由国家土地管理局制定”，第十四条“土地管理部门应当根据地籍调查和土地定级估价的结果，对权属、面积、用途、等级、价格等进行综合审查。并填写土地登记审批表……”和《城镇地籍调查条例》规定，3.2.6.1地界的确定必须由本宗地和相邻宗地的使用者亲自共同表示。徐闻县政府受理陈某土地登记申请后，未按上述规定通知相邻地块内的人签字，即在地籍调查土地登记审批表中注明“经调查，该地块权属合法，面积准确，无争议，情况属实，可提供登记”，属于程序违法行为。此外，关于涉案土地的权属来源，徐闻县政府出具土地证的依据是迈陈村委会2004年10月2日出具的涉案土地归滩坂合作社所有，由该村分配给陈某的证明。然而，2015年1月5日，村委会在另一份证书中确认涉案土地为秋墩合作社所有，即同一村委会出具的涉案土地权属证书内容不一致，导致2006年6月23日，徐闻县政府向陈某出具了265号土地证。事实不清，证据不足，程序违法。陈某和滩坂村的说法缺乏事实和法律依据。综上，决定撤销徐闻县政府于2006年6月23日向陈某颁发265号土地证的行政行为。陈某和滩办合作社不服，提出上诉。

高院行政裁定书认为，秋墩合作社以在陈某建房的涉案土地应归其所有为由提起诉讼，并提交了自己的书面，其中写明了涉案土地归秋墩合作社所有的“证明”，该证明由迈陈村委会签字并同意加盖公章。但陶墩合作社提交的证明既不是行政机关出具的土地权属证书，也不是有关机关出具的有效法律文书。该证明不能充分证明陶墩合作社享有涉案土地的所有权或使用权，即陶墩合作社未能证明徐闻县政府向陈某颁发的集体土地使用证侵犯了其合法权益，其不具备原告主体资格提起本案，依法应驳回其诉讼。一审受理了秋墩合作社的诉讼，并作出了事实不清、适用法律错误的实体判决，应予撤销。秋墩合作社主张对涉案土地拥有所有权的，依照土地管理相关法律法规，通过法律途径解决。综上，决定撤销一审判决，驳回讨债合作社的诉讼请求。如果敦合作社不服，申请再审。

最高人民法院(2017)最高法41号行政裁定认为，秋墩合作社具有原告主体资格提起本案，裁定撤销二审裁定，并指令高院继续审理本案。

法律问题

行政诉讼资格原告中的“利益”是基于侵权的“可能性”还是实际利益？

法官的意见

《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，应当提供符合起诉条件的相应证据材料。起诉人初步证明被诉行政行为可能侵犯其合法权益或者造成不同于他人的特殊不良影响，即与被诉行政行为有利害关系。不需要证明被诉行政行为确实损害或者不利于其合法权益。

阐述观点

《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关及其工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益的。有权依照本法向人民法院提起诉讼。该法第49条第1款和第25条进一步规定原告提起行政诉讼的人应当是符合法律规定的公民、法人或者其他组织，即必须是行政行为的相对人和与该行政行为有利害关系的其他公民、法人或者其他组织。在审查原告的资格时，只有原告主张的合法权益才有可能，实体审查后可能有两种结果:一种是原告主张的合法权益实际存在，其主张可以支持；另一个结果是原告的主张不成立，没有合法的权利保护。但不能用实体审查标准中的事实利益代替原告资格审查中的可能利益。公民、法人或者其他组织提起行政诉讼时，对其原告资格的利害关系应当以“可能”为依据。只要原告的主张与被诉行政行为的可能性有利害关系，就有利害关系。是否存在事实上的利益不属于原告资格审查的范畴，而属于实体审查的范畴。因为原告资格本身就在利益诉讼中。所谓利益，无论是在民事诉讼还是行政诉讼中，都是一种保护合法利益的可能性。如果要求原告的资格有实际利害关系，也就是说原告在起诉时必须有绝对的胜诉把握，这是不符合诉讼规律的。诉讼本身是以纠纷的存在为前提的。只要纠纷存在，纠纷的所有当事人都具有诉讼主体资格，而不是说只有绝对胜诉的一方才具有诉讼主体资格。再者，在原告资格案件中，被诉行政行为事实清楚，证据充分，适用法律法规正确，符合法定程序，不存在主体越权、滥用职权等情形，行政处罚显失公平的，应当判决驳回原告的诉讼请求。如果行政行为轻微违法，但对原告的权利没有实际影响，则可以判定确认为违法。这种裁判方式有利于在行政诉讼中体现人民法院对被诉行政行为的实体审查结果和实体争议解决的诉讼目的。如果进入实质审查，但审查后作出驳回原告起诉的程序性裁定，将彻底抹杀人民法院的实质审查结果。不作出实体性判决，不利于对被诉行政行为合法性的监督，更不利于当事人送达利益判决书。《最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定》第四条规定，公民、法人或者其他组织向人民法院提起诉讼，应当提供符合起诉条件的相应证据材料。结合上述原告资格的规定，公民、法人或者其他组织在向人民法院起诉时，应当提供与被诉行为有利害关系的证据材料，但此时只需承担初步举证责任。本案中，徐闻县市政府向陈某颁发了集体土地使用证，而陶墩合作社认为发证的土地属于该村，政府的发证行为与该村有利害关系。秋墩合作社提供的“证明”虽然是村里写的，但其签署“真实”意见并加盖公章，应视为迈陈村委会出具证明的行为。徐闻县政府向陈某出具了265号土地证，其依据是麦陈村委会于2004年10月2日出具的证明，证明涉案土地为滩坂合作社所有，并由该村分发给陈某，作为涉案土地的权属来源。但2015年1月5日，村委会出具证明，证明涉案土地为秋墩合作社所有，同一村委会的涉案土地权属证书内容明显不符。如前所述，只要原告的诉讼请求与被诉行政行为存在利害关系的可能性存在利害关系，秋墩合作社向迈陈村委会提交的《证明》证明涉案土地权属来源依据可能存在问题，初步举证已经完成。至于迈陈村委会提交的两份证明的证明力，属于实体审查范畴，不是原告资格审查。要求二审秋墩合作社提供证据“充分证明”涉案土地的所有权或使用权，实际上是将原告提供初步证据的标准提高到足以证明其有权胜诉的标准。理由不能成立，适用法律错误，应予纠正。

来源:最高人民法院第一巡回法庭行政审判长会议纪要(第一卷)，金发善行

编辑:傅德辉

总结:以上内容是对行政诉讼法司法解释的详细介绍，最高法院第一巡回法庭会议纪要:检察官初步证明被诉行政行为可能侵犯其合法权益，即具有原告的资格。文章内容部分转载自网络，希望对你理解行政诉讼法司法解释有所帮助和价值。