行政区划是什么意思怎么填写,我国行政区划改革研究：增直辖市分小省份和撤销乡镇可行性分析

张强律师法律头条 2022-11-18 12:12:03

导读：行政区划是什么意思，怎么填？中国行政区划改革研究:撤市设区省份和取消乡镇的可行性分析行政区划是指一个国家根据政治统治和行政管理的需要，遵循相关法律法规，综合考虑地理条件

行政区划是什么意思，怎么填？中国行政区划改革研究:撤市设区省份和取消乡镇的可行性分析

行政区划是指一个国家根据政治统治和行政管理的需要，遵循相关法律法规，综合考虑地理条件、经济联系、民族分布、人口密度、历史传统、文化背景等因素，将其领土划分为若干个大小不一的行政区域，并在每个行政区域设立相应的政府机构，实行分级、分区管理，从而形成国家治理的基本空间格局。行政区划是中央与地方关系的空间投影。行政区划作为关系国家政治、经济、社会发展全局的重大战略问题，其设置是否合理，直接关系到政治稳定、国家和地方行政效率、资源科学配置和生产力合理布局、经济社会健康发展。

“缩省并县，省县直辖，创新市场体制和乡镇自治；省归省管；因政治、经济、军事、地缘战略等特殊需要，在边境省份的大城市增设直辖市或创设特别行政区”。近年来，国内很多专家学者和民间都在热议，酝酿改革沿袭元朝以来的千年行政区划，以适应中国打破延续几千年的自然农业经济体制的事实。切实加强民族团结，维护国家统一，维护国家主权和领土完整，实现国家长治久安和科学、均衡、快速、协调发展。酝酿行政区划“千年变局”具有深远的历史意义，逐日形成共识势在必行。

一，中国现行行政区划体制及改革的重点

我国现行行政区划体制一般有四级，即省级(包括直辖市、省、自治区、特别行政区和新疆生产建设兵团)、地级(包括地级市、地区、自治州、盟、师)、县级(包括市辖区、县级市、县、自治县、旗、自治旗、特区、林区、师)。在中国的新疆和河北省，在乡镇之间仍有两个设有县办事处的地区办事处，在东部和中部地区的一些乡镇和村庄之间设有行政区或办事处，形成五级管理。

《城镇规划何俊方弘》显示，截至2022年3月，中国共有34个省级行政区(23个省、5个自治区、4个直辖市、2个特别行政区)，333个地级行政区(293个地级市、7个地区、30个自治州、3个盟)。247个县级行政区(977个市辖区、1303个县、393个县级市、120个自治县、49个旗、3个自治旗、1个特区、1个林区)，38774个乡级行政区(8562个街道、20988个镇、8102个乡、966个民族乡、1500个乡)。

随着我国经济体制改革的深入，市场经济体制的逐步建立和完善，政府职能的转变，生产力的提高，现代交通和通讯设施的发展，城市化的推进，当前行政区划对经济社会发展的负面影响因素日益明显，如管理层级过多，省行政区划设置不合理，乡镇政权和“行政经济”的治理危机

(一)管理层级过多，导致政令不畅，效率低下。

中国是世界上少数几个实行四级地方政府制度的国家之一。与世界其他国家相对平坦的行政区划设置相比，中国高而尖的“金字塔”式行政区划存在“政策截留”、效率低下、官僚机构臃肿、地方财政成为“粮食财政”等弊端。行政层级越多，管理成本越高，管理效率越低。随着交通、通讯条件的发展，政府经济职能的减少和公共管理方式的转变，减少行政层级、扩大管理跨度成为社会发展的客观要求。

(2)省级行政区划设置不合理，容易形成地方政府过大，中央政府调控不力的局面。

随着我国市场经济体制改革的深入，现行省制的不合理性逐渐显现，主要表现在以下三个方面:

1.省份数量相对较少，各省之间规模差距过大。由于人口密度的不平衡、自然条件的区域差异、民族分布、历史传统等因素，我国各省规模差距较大，省情差异较强。总的来说，东南沿海平原面积小，人口密度高，经济实力强。而西北边疆省份面积大，人口少，经济实力相对较弱。这种划分一方面增加了很多中间环节，另一方面也使得一些省份在国家整体格局中权重过大，不利于国家的长治久安。

2.直辖市数量太少，发展水平悬殊，分布不平衡。直辖市地区分布不均衡。北京、天津、上海都位于沿海。重庆升格后，西南的空白点消除了，但西北、华中、华南、东北的直辖市布局有所欠缺。

3.省级行政区的边界相互交织，破坏了自然经济区域的完整性。历史上，传统的省级建制意在“镇抚”而非“牧民”，求地方安宁而非地方发展，导致相邻行政区之间“犬牙交错”，相互牵制。在商品交流日益频繁、区域合作日益紧密的今天，继续遵循这种模式显然不利于市场经济的发展。

(四)“行政区经济”现象普遍存在，制约了区域经济的协调发展。

所谓“行政区经济”现象，是指行政区划对区域经济的刚性约束所导致的一种特殊的区域经济现象。区域政府在区域经济发展中起着主导甚至决定性的作用，这是区域经济区别于经济经济的最重要的特征。

行政区和经济区是两个不同而又密切相关的地理区域概念。行政区是与某一级政府相对应的政治、经济、文化综合体，经济区是与某一级经济中心相对应的自然、地理、经济综合体。行政区的创设和变更主要是政治因素，其大小和级别主要取决于行使权力的需要。经济区的划分重在经济，其大小主要取决于中心城市的经济实力、区域经济联系、交通条件等。在一个国家的政治经济领域，行政区域的功能首先表现为政治功能，而经济区域的功能主要表现为经济功能。“行政区经济”引发了一系列问题，如地方政府企业化、竞争与寻租、要素市场分割、经济形态同构、资源配置层级化和邻里效应内部化等。打破行政区域界限，实现生产要素在市场基础上的充分流动和优化配置，是市场经济体制改革的目标和动力。

当前，行政区域与经济区域的矛盾相当突出，区域经济运行带有浓厚的地方政府行为色彩。行政区划边界就像一堵“无形的墙”，行政壁垒广泛存在，刚性约束了区域经济的横向联系，严重阻碍了资源的跨区域配置，影响了区域一体化的实现。因此，淡化“行政区经济”，加强区域协调，促进“经济区经济”的发展，对我国市场经济的发展具有重要意义。

二、中国目前的行政区划改革形势

(1)强县扩权——“市管县”体制改革

“市管县”体制在打破城乡分割、推进城市化进程中发挥了重要作用。但是，随着我国经济社会的发展，“市管县”体制逐渐暴露出许多亟待解决的问题，已经不适应市场经济特别是区域经济的发展，特别是在经济发达的东部沿海地区，如苏锡常、珠三角等地。

为加快县域经济发展，缓解县乡财政困难，近年来，除了一直实行“省直管县”体制的浙江外，湖北、河北、江苏、河南、安徽、广东、江西、吉林等地，省份先后进行了以“强县扩权”为主要内容的改革试点，将地级市的经济管理权限直接下放给部分重点县，如这是在现行行政区划不变的情况下，对行政管理体制和财政体制的一次调整。其实质是减少地级政府对所属县的管理权力，扩大县级政府的自主权，减少管理层级，提高行政效率，促进县域经济发展。这次改革可以看作是减少政府层级，实行同级市(地)县和省直管县体制的过渡措施。对省以下财政体制改革和政府层级调整具有重要意义。

“强县扩权”正在被越来越多的省份试点实施。尽管在实施过程中存在一些不和谐的声音，如省辖市对扩权支持力度减弱、扩权政策中垂直管理部门定位模糊、“强县扩权”后省级政府监督管理能力存在问题等，但从实践层面看，“强县扩权”对于减少行政层级、降低行政成本、提高管理效率、壮大县域经济实力具有积极意义。

从中国行政区划改革的发展趋势来看，“强县扩权”可能不是最终的，也就是为强县扩权，但它将是未来实质性“省管县”改革的前置步骤。“总的来说，改革理顺了中国的基层行政关系。如果坚持下去，最终在中国建立省、县、乡三级地方政府的想法就水到渠成了。”

(二)合并乡镇-乡镇行政区划调整改革

随着税费改革的推进，减轻农民负担的呼声越来越高，兼并合并乡镇改革在各地广泛铺开。其动力主要来自两个方面:一是城市化进程的加快；第二，很多乡镇没有财政收入，面临巨大的财政压力。《关于促进农民增收的若干政策意见》指出，要“进一步精简乡镇机构和财政供养人员，积极稳妥调整乡镇建制，有条件的可以与村合并”。为此民政部下发了《关于继续做好乡镇行政区划调整工作的通知》，要求各地从实际出发，进一步调整乡镇村规模，有条件、有必要的可以继续做。

乡镇合理规模的界限乡镇在合并过程中，一般来说，原则上不再保留1万人以下的乡镇，平原地区的乡镇规模在5万人以上，丘陵地区的乡镇规模在3万人以上，偏远山区的/[/]。截至2022年3月，我国乡镇数量为38774个，平均每天移除3个乡镇。策划何俊方弘的家乡四川省和他之前工作过的湖南省，已经完成了乡镇合并。1 乡镇年均财政支出约100万元，减少1953乡镇，减轻财政负担近20亿元。

实践证明，根据经济社会发展需要，适时合理调整乡镇规模和布局，有利于精简机构，减少乡镇行政人员和财政支出，减轻农民负担，优化资源配置，促进乡镇经济社会事业发展，优化小城镇体系结构，推进小城镇建设。乡镇区划调整后，妥善解决债权债务合并和精简人员分离安置问题，是巩固改革成果的关键。同时乡镇合并改革只是乡镇体制改革的一小步。从中长期来看，逐步建立乡镇自治系统是发展方向。

(3)打破行政壁垒，促进区域协调互动——“行政经济区”改革

长期以来，中国的经济空间格局是以行政区划为基础的。随着全球化和区域一体化浪潮滚滚而来，中国的市场化、工业化、城市化和现代化进程不断加快，依附于行政区划的行政壁垒和地方保护主义的负面效应日益显现。建立区域行政关系，打破行政区划的限制，完善区域协调互动机制，促进区域经济发展，是中国市场经济进一步发展的关键。

目前，中国区域经济一体化的趋势已经初步显现。区域经济一体化，实际上是行政区域经济向经济区域经济的一体化过程。在经济基础较好、对外开放较早的沿海、沿江地区，出现了一些发达的经济区域，如以上海为龙头，包括江浙大部分地区的长三角经济圈，以港深穗为轴的大珠三角经济圈(粤港澳大湾区) 以北京和天津为双核的环渤海湾经济圈(又称大北京经济圈和京津冀城镇群)、成渝城市群、长江中游城市群和中原城市群。

地区间逐步建立了新的高层合作机制。比如联席会议成为协调经济发展的重要平台，区域行政化开始浮出水面。“区域行政是地方行政重构的进一步拓展和完善，是政府为适应区域经济发展的要求而进行的政府间关系和行为的调整。主要表现为某一区域内两个或两个以上的地方政府为促进该区域的发展，实现社会资源的合理配置和整合，相互协调合作，综合管理区域公共事务的一种行政活动和制度安排”。

上述改革表明，中国经济空间经过30多年的地方政府主导型经济格局发展，市场主导型区域经济发展将迈出实质性步伐，中国将开始从行政区域经济走向区域经济发展阶段。区域经济一体化将成为推动中国新一轮改革开放的支柱力量之一。

三。中国行政区划改革的走向

根据我国经济社会发展现实和当前行政区划改革实践，结合“十四五”规划精神，坚持单一制国家结构，与整个国家发展战略相匹配，逐步满足经济社会发展需要，是未来行政区划改革的基本原则。减少层级，调整幅度，转变职能，增强活力，提高效率，促进区域协调互动，是未来行政区划改革的大方向。直接增省，虚拟市强县，乡镇自治，统筹区域发展，是未来行政区划改革的模式选择。

(1)增加直辖市的数量，并将其划分为较小的省省份

所谓“增加直辖市数量”，是指在综合考虑经济实力、地理位置、政治影响、科技文化、发展前景等因素的基础上，增加直辖市数量，进行合理布局。中国幅员辽阔，直辖市对现实政治经济生活影响很大。增设直辖市，可以发挥中心城市的辐射带动作用，促进区域协调发展。

直辖市的设立要充分考虑我国经济、社会、政治发展的空间布局，在几个大型综合经济区中优先选择特大城市。所谓“分省”，就是增加省级区划的数量，缩小现有省级区划的管理范围。省级区划的调整应重点考虑经济发展、地理位置、国家安全、区域平衡、文化传统、民族分布等因素。

(二)虚拟城市和强县——虚拟地级市，壮大县域经济。

在我国历史上，县制是最稳定的科层，长期以来担负着基层政权的职能。郡县制和行省制一样，从清末开始就争议不断。关于县制的未来，目前主要有四种观点:强县论、废县论、虚县论、简县论。从我国经济社会发展的实际出发，以虚拟市强县，有利于减少行政层级，缓解财政困难，发展县域经济。

所谓“虚拟市”，是指取消地区行政公署的级别，改革市管县的体制，实行市县划分，相互之间没有行政隶属关系，各自管理辖区内的事务。按照国际通行做法，城市是城市型行政体制，主要管理市区和郊区，不管理农村。所谓“强县”，是指下放管理权限，增强县级政府的自主权，壮大县域经济实力。条件成熟时，建立“省直管县”体制。

(3) 乡镇自主性

合并乡镇是深化乡镇体制改革的重要一步。随着这项改革的广泛展开，乡镇的最终出路受到社会广泛关注。目前学术界对这一问题主要有五种观点:一是精乡扩镇，派乡治镇；第二，实现乡镇自治；第三，完善乡镇模式，强化民主导向；(4)有限乡镇自治；就是五县五村三级联动，整体推进。

在我看来，应该实现县乡分权，改变乡镇依附于县政府的局面，弱化乡镇的行政性，加强自治性，建立和扩大乡镇与乡村社会之间新的、多样的民主合作机制。或者取消乡镇，参照浙江龙岗县级市的模式实行“村、社区县级管理”，更有利于乡镇的未来发展。

但是乡镇体制改革不仅仅是乡镇政府本身的改革，还直接关系到县乡体制，其实质是国家乡村治理体系的重构。因此，应将乡镇体制改革问题放在政治和行政体制改革的大视野中考虑，进行统筹规划。在实际改革过程中乡镇的去留，既要考虑社会经济发展的需要，也要考虑政治控制和社会稳定的需要。

(4)区域发展的总体规划

区域规划是一种具有约束力的土地和空间规划，其目标是跨行政区域的经济联系密切的地区。其目的是打破行政封锁，促进行政区域经济走向区域经济。关于区域发展的统筹，一是完善区域协调互动机制，打破行政区划的限制，促进生产要素在区域间自由流动，引导产业转移。二是建立城市群和都市圈发展格局，提升城市群和都市圈整体竞争力，发挥引领和辐射作用。继续发挥中心城市的引领和辐射作用，加强城市群和都市圈内部城市的分工合作和优势互补，提升城市群和都市圈的整体竞争力。具备城市群和都市圈发展条件的地区，要加强统筹规划，以特大城市、特大城市和特大城市为龙头，充分发挥中心城市作用，形成一批用地少、就业多、要素集聚能力强、人口分布合理的新型城市群。