国家电力监管委员会官网,中国需要怎样的能源监管模式

导读：国家电力证监会官网，中国需要什么样的能源监管模式？全文较长，建议收藏阅读~未经许可，严禁任何形式的复制。南方能源观察欢迎投稿，邮箱:eomagazine@126.com徐俊浙江财经大学中国政

国家电力证监会官网，中国需要什么样的能源监管模式？

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徐俊

浙江财经大学中国政府规制与公共政策研究所

2003年国家电力监管委员会的成立是中国能源监管机制发展的重要标志。作为专业机构，SERC履行电力行业的监管职能。成立十年来，SERC积极学习国家电力监管经验，不断探索中国电力体制改革下的行业监管体制。2013年，SERC和国家能源局重组为国家能源局，标志着中国的能源监管由“政监分离”向“政监合一”转变。与SERC相比，新成立的国家能源局在能源监管方面的职能有所扩展，不仅从电力行业扩展到石油天然气行业，而且从原来的电力市场监管扩展到对国家重大能源规划和政策执行的监管。新的监督实践呼唤监督理论的创新。2021年12月17日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组第二十三次会议，审议通过《关于进一步提高政府监管效能推动高质量发展的指导意见》，对新时代能源监管提出新要求。全面厘清国内外能源监管理论和实践中的重大问题，对于提高能源监管效率具有重要意义。

中英能源监管理论背景的基本差异

发达市场经济国家的能源管制理论以经济管制为核心，其主要出发点是提高微观市场的资源配置效率。对于能源行业来说，既有市场竞争，也有自然垄断。至于市场竞争，经过长时间的市场竞争，能源行业的市场竞争格局主要演变为几家市场份额较高的大型能源公司。高度集中的市场结构使能源巨头能够行使其市场支配力，提高市场价格，从而损害下游消费者的利益。因此，能源监管机构有必要通过监管市场秩序，将市场价格维持在合理水平。对于自然垄断环节，只有一个企业可以使生产成本最小化，但独占垄断企业会要求过高的垄断价格。因此，能源监管机构有必要对自然垄断企业的定价进行监管，给予其合理的资本回报率，鼓励其降低成本。

发达国家提出的这套经济监管的理论基础，是基于其基本国情和经济发展阶段。然而，中国的基本国情和经济发展阶段与发达国家有很大不同。原国家能源局局长张在《世纪工程决策与建设实录》一书中提到中国SERC的建立是参考了英国的做法。主要原因是发电厂与电网分离后，电网公司在某些方面仍保持垄断特征。为了保证各类电力企业能够公平竞争，需要成立一个电力监管机构，这也采用了英国的模式。下面将以英国为例，列举中外能源监管的基本国情和发展阶段差异。

1.所有权差异。发达国家的能源企业一般都是民营企业。二战后，英国为了迅速恢复国民经济，将分散的私人能源企业国有化。撒切尔夫人上台后，为了解决政府的财政赤字，她将国有能源企业私有化。当时民营化的主要动机是将国有能源企业从政府的行政干预中解脱出来，不再承担政府额外的社会责任。这些企业只把利润作为他们的目标。因为面对的是逐利的民营企业，能源监管机构的首要防范问题是高价垄断。因此，无论是市场竞争还是自然垄断，西方能源管制理论都是以控制高价垄断的经济管制为核心。

2.经济发展的不同阶段。发达国家已经完成了工业化进程，进入了以去工业化为特征的后工业化时代。工业在整个国民经济中的比重不高，服务业占主导地位。英国工业占GDP不到20%，服务业占近80%。所以整个国民经济发展并不依赖廉价能源，能源成本在服务业成本中占比较小的一部分，所以政府对高价能源的容忍度更强。因此，在经济发展过程中，政府不直接对能源价格进行行政干预，而主要由市场调节。目前中国仍处于工业化中后期，经济发展离不开能源投入。降低电价、气价等政策是对企业减税降负的重要内容，往往作为各级政府促进经济发展的重要抓手。

3.市场化程度不同。发达国家能源市场化程度高，更多依靠市场机制配置资源。能源监管的任务是制定市场规则，维护正常的市场运行秩序，使价格信号能够反映市场供求关系。例如，俄乌冲突导致国际天然气价格飙升，导致英国批发电价上涨104%。英国天然气和电力监管办公室(Ofgem)根据此前公布的能源价格上限的监管规则，将借记卡支付的代表性居民零售电价包从1277英镑提高到1971英镑，以实现批发电价的传导[1]。此举遭到了居民的强烈反对。但是，规范能源市场不是能源监管部门的任务，而是政府财政部门要解决的问题。5月26日，财政大臣宣布了一项针对弱势群体的150亿英镑的救助政策。英国800万贫困家庭，每个家庭可以享受1200英镑的补助，帮助他们度过生活难关。与此同时，英国将于明年向石油和天然气公司征收50亿英镑的“暴利税”，以为此筹集资金。因此，英国等国在观察市场结果的基础上，通过二次分配来帮助困难群体[2]。

4.终端能源消费结构不同。由于发达国家已经进入去工业化阶段，人民生活水平较高，居民生活用能在终端能源消费总量中占比较高。英国居民总能耗占全社会终端总能耗的30.80%，而居民生活用电量占全社会总用电量的38.48%，高于工业用电量的29.86%。也是主要的终端功耗模式[3]。居民用能占比高，零售价格高于工商业用户，使得维护居民用能合法权益成为能源监管机构的宗旨。Ofgem的法定目的是“尽可能通过市场竞争保护当前和未来消费者的利益”。但我国工业能耗和用电是最主要的终端消费方式，居民生活能耗和用电占比远低于工业。因此，工商业用户对居民用户的交叉补贴成为可行的政策选择，减轻工商业用户的用电负担是能源调控的主力军。

5.中央政府和地方政府在能源开发方面拥有不同的权力。英国是单一制国家，但能源开发和监管属于中央权限，由中央政府管理。地方政府职能比较单一，只提供公共交通、教育、垃圾处理等公共服务，没有能源管理权限。所以不存在协调中央政府和地方政府的问题，理论研究也很少涉及这个问题。并且中国一个经济发达省份的体量相当于欧洲一个中等国家的体量。地方政府在能源发展上有自己的考量，中央政府的能源管理部门需要在很大程度上协调不同地方政府在能源发展上的利益诉求。

6.能源监管部门有不同的运行机制。发达国家设立相对独立于政府的能源监管机构，形成“政监分离”的格局。之所以采用这种制度安排，是因为能源监管机构要对民营电网和天然气管网企业进行监管和定价。如果定价低于成本，企业就会亏损。如果不能保证私人投资者的合理投资收益，管网的长期投资就会受到影响。如果监管机构不独立，在西方政治体制下，执政党为了获得选票，谋求短期政治利益，会要求能源监管机构为能源管网制定更低的价格。保持能源监管机构独立性的真正动机是使能源价格监管远离党派利益斗争，从而更好地服务于保护消费者利益的目的。

7.能源监管的外部监督机制不同。英国依靠市场监管机构从外部监督能源监管机构。英国能源监管的主要手段是向企业发放许可证。发电、输电、配电和售电企业必须持有监管机构颁发的许可证。他们的许可证是一份厚达数百页的行政合同，其中会详细列出企业进入能源行业的许可条件。这些许可条件是企业与监管机构约定的，比如输配电企业的定价，监管机构与企业达成协议后会写入输配电企业的许可条件。如果无法达成协议，将提交给英国市场监管机构CMA进行最终裁决。由于市场监管机构的目的是建立公平竞争的市场秩序，并将裁决纠纷的权利授予市场监管机构，因此其目标是防止能源监管被能源公司俘获，并防止能源监管机构发布的政策有利于能源公司的利益。但中国电力监管机构成立之初，反垄断法尚未颁布，反垄断和市场监管机构尚未建立，难以建立类似英国的外部监管机制。

中国当前能源监管的实践与理论问题

由于中外国情和制度的巨大差异，以经济规制为核心的西方规制理论并不能完全用来指导中国的能源规制实践。目前国内能源投资、价格和成本管理权限分散，难以建立独立的、职能统一的能源监管机构。从发展阶段来看，中国以工业为主体的产业结构依赖于廉价的能源投入，而工商业对居民的交叉补贴使得居民电价矛盾并不突出。中国的能源价格管制不仅要以微观的资源配置效率为目标，还要服从宏观的经济增长和居民生活保障。所以对西方经济调控的需求并不强烈。中国经济发展过程中的一些现实需求，使得能源监管的实践层面有了新的探索和突破。

《中国能源监管的探索与实践》一书指出，2013年国家能源局重组后，中国在“政监合一”的格局下，能源监管在能源规划政策执行监管、能源市场秩序监管、能源垄断环节监管、能源行业节能减排监管、能源安全监管和应急管理等五个方面进行了有益的探索。其中，对能源市场秩序的规制和对能源垄断的规制是经济规制的内容。这两项内容和对能源安全的监管是从原国家电监会继承而来，并从电力扩展到能源领域。在“政监合一”的格局下，新增了能源政策建设监管和节能减排监管，使得中国能源监管不仅仅局限于监管理论所描述的经济监管和社会监管，还进一步扩展到政策制定和执行的监管。

2022年1月，国家能源局召开能源监管工作会议，提出能源监管要做国家能源规划政策执行的监督者、人民能源权益的维护者、能源市场化改革的推动者、电力安全稳定的守护者。这高度概括了新时期能源监管工作的要求，即能源监管要服务大局，围绕国民经济增长这个中心工作，使各项规划和政策不失真地得到落实；同时，能源监管也要服务于群众，从维护人民能源权益的角度保证人民群众用能的便利性和稳定性。推进能源市场化改革，保障电力安全稳定也是能源监管的基本职能。

从国家能源局近年来公布的能源监管重点和任务清单来看，主要监管工作可分为以下几类:

1.国家能源规划政策执行的“监督者”

这种监督主要是对国家能源规划和能源政策的执行情况进行监督，监督对象包括地方政府部门和相关企业。近三年的监督事项如下:

2.能源使用中人民权益的“捍卫者”

这种监管主要从服务人民群众用能利益出发，主要监管内容是供电企业的供电服务质量。监管线索主要来源于12398能源监管服务热线，结合为用户提供“用电”服务水平的综合监管。

3.能源市场化改革的“推动者”

这种工作主要是在电力和油气体制改革精神的指导下，制定市场运行规则等各种制度性文件。主要内容包括推进《能源监管条例》立法，推进电力市场建设，制定《中长期电力交易基本规则》(能源发展改革委发[2020]889号)，组织地方政府制定修订相关规则，深化电力辅助服务市场改革，修订《并网发电厂管理条例》和《并网发电厂管理暂行办法》， 加强能源行业自然垄断环节监管，完善电网和油气管网公平公开监管体系。

4.能源市场秩序的“守护者”

这类工作主要是依据各种市场运行规章制度，依据现行的电力监管法律法规，对规章制度的执行情况进行监管，主要包括对市场秩序、电力市场价格和成本、电力业务许可证等的监管。

由此可见，在“政监合一”的格局下，中国能源监管在实践层面形成了自己独特的工作思路，其特殊性体现在以下几点:

首先，对国家能源规划政策执行情况的监管是中国能源监管的重要组成部分。这也是中国与西方发达国家同行相比，在“政监合一”格局下的一项新的能源监管职能。由于中央和地方政府在能源改革和发展方面的权力不同，能源企业包括中央企业和地方企业，地方政府在支持地方经济增长、培育和壮大地方能源企业方面的政策选择不一定与中央政府完全一致，因此中央政府有必要密切关注地方能源行业的发展并及时纠正。此外，由于能源市场形势变化快，中央政府在不同年份有不同的监管政策，以稳定能源行业对国民经济增长的支撑作用，也需要能源监管部门监督执行。这就使得这种监管的内容多样化，每年变化很大，不像市场监管的内容那样稳定。

其次，中国能源监管受到职能分工的限制，其监管范围主要集中在市场竞争中。与此同时，能源行业的市场化改革仍在进行中，计划和市场并存。在推进能源市场化改革的过程中，能源监管还必须处理好改革、发展和稳定的关系。因此，能源监管推进电力市场化改革的突破口是电力辅助服务市场。这种市场交易对计划市场的基本面没有显著影响，但可以有效提高电力系统的灵活性，促进“双碳”目标的实现。由于价格和投资职能不属于能源监管范畴，中国能源监管对于能源行业的自然垄断仍然缺乏有力的监管手段，对供电服务质量的监管仍然主要依靠行政执法手段。不同的监管手段会与发达国家统一监管职能下的监管力度不同。

中国能源监管自2013年机构改革以来，在当前经济发展阶段和体制下，逐步探索出一条不同于发达国家的监管实践。经济监督的内容已经得到了理论上的支持，但目前对国家能源规划政策执行情况的监督还没有太多的理论探讨，这就需要理论工作者密切关注中国能源监督实践的新进展，无论西方国家。

参考数据

[1]https://www . of gem . gov . uk/publications/price-cap-increase-PS 693-April

[2]https://www . gov . uk/government/news/百万最脆弱家庭将获得1200英镑生活费补助

[3]https://www . gov . uk/government/statistics/digest-of-uk-energy-statistics-dukes-2021

编辑李江

审计冯杰

总结:以上内容是对国家电力监委官网，中国需要什么样的能源监管模式的详细介绍。文章部分内容转载自网络，希望对你了解国家电力规委会有所帮助和参考。