面向21世纪教育振兴行动计划时间,我国终身教育立法进程中的问题审思

导读：面对21世纪教育振兴的时代，中国教育立法存在的问题许立、安吉 宁波大学学报教育科学版2022-07-26 10:35 浙江出版在实现第二个百年奋斗目标和全面建设社会主义现代化国家新征

面对21世纪教育振兴的时代，中国教育立法存在的问题

许立、安吉

宁波大学学报教育科学版

2022-07-26 10:35

浙江出版

在实现第二个百年奋斗目标和全面建设社会主义现代化国家新征程之际，党中央要求加快建设高质量的教育体系，这与我国正在加快建设的为全民终身学习服务的教育体系是一致的。中国特色社会主义进入新时代，教育法治化建设迅速提上日程。构建服务全民终身学习的教育体系，需要规范，有法可依，而终身教育立法首当其冲。随着世界知识经济的发展和信息时代的到来，教育的民主、平等和公正得到了充分的体现。如何尊重和保障公民的受教育权，引起了国内外专家的持续关注和讨论。我国立法机关和学术界已经开始重视和关注终身教育立法。然而，30年来，我国立法工作从一开始就经历了“难产”的尴尬局面。为什么国家“终身教育法”从来没有真正实施过？其立法困境背后的深层次原因是什么？因此，本文从回顾终身教育在我国的立法沿革入手，反思和分析亟待解决的关键问题，为尽快制定具有中国特色的"终身教育法提供有力的参考。

一、中国终身教育立法进程的演变

改革开放终身教育的后现代思想传入中国，迅速冲击了我国的传统教育思想。人人都可以学、无时无刻都可以学、处处都可以学的终身学习思想逐渐深入人心。90年代，在政府主导下，首次将终身教育的概念写入政府文件。以此为起点，根据终身教育立法的总体发展情况，将其分为三个阶段:萌芽期(1990-1999年)、蓬勃发展期(2000-2009年)和扩张反思期(2010-2009年)(1)萌芽期(1990-1999年)

20世纪90年代后，我国社会的稳定和经济的迅速增长促使人们呼唤新的教育模式，全国性的教育改革大幕全面拉开。政府作为助推力量在政策文本和各地实践中开展的各项工作均得到落实。国务院在1993年颁布的《中国教育改革与发展纲要》中，“终身教育”一词首次正式写入国家重要教育文献，标志着终身教育开始由理念走向政策化。随后，1995年颁布的《中华人民共和国教育法》在第11条、19条和41条也都提到了“终身教育”，明确规定要“建立和完善终身教育体系”。1998年教育部颁布的《面向21世纪教育振兴行动计划》中指出“到2010年，基本建立起终身学习体系，为国家知识创新体系以及现代化建设提供充足的人才支持和知识贡献”，并三次强调要“建立终身学习体系”。国家的这些举措无疑都大力推动了终身教育思想的传播，为今后终身教育立法奠定了政策保障。在这一时期，人们对终身教育的理论和实践探索大多与成人教育、继续教育交织在一起，主要通过“鼓励各种形式的成人教育，使公民接受终身教育”。教育部和人大审议提案积极开展成人教育和继续教育立法工作，各地也争先恐后制定相关条例，比如天津（1989）、广东（1993）、北京（1995）、福建（1995）、陕西（1997）、河南（1998）、云南（1999）等地先后出台了地方性专业技术人员继续教育法规；深圳市出台了《深圳经济特区成人教育管理条例》（1994）；青岛出台了《青岛市托幼管理条例》（1998）等。

(2)蓬勃发展期(2000-2009年)

进入21世纪，中国的教育改革迎来了新的思考立场。终身教育和终身学习的频率出现在历届党代会的报告或决策文件中，为中国终身教育从政策化向法律化转变创造了合适的契机。2002年，党的十六大报告提出要“加强职业教育和培训，发展继续教育，构建终身教育体系”，“形成全民学习、终身学习的学习型社会”。2007年，党的十七大报告强调要“建设全民学习、终身学习的学习型社会”，使“现代国民教育体系更加完善，终身教育体系基本形成”。2004年福建农林大学终身教育研究所的成立，标志着终身教育研究的逐步专业化，其产生的学术成果的数量和质量也有了很大的突破。通过文献分析发现，从2000年到2009年，中国学术界对终身教育的认识逐渐开始突破成人教育这一狭窄范畴，着眼于各种教育资源的整合和其他教育形式的探索，如社区教育、老年教育等。，并颁布了《天津市老年教育条例》(2002年)和《徐州市老年教育条例》(2007年)。政府的推动和专业研究队伍的不断壮大，进一步推动了各地实践活动的开展。国家组织成立了专家组，教育部和人大代表多次推动立法调研(见表1)。与此同时，地方立法实现了“零”的突破，2005年《福建省终身教育促进条例》的正式颁布，是对国家号召“终身教育法”的积极响应。

(3)延长反思期(2010年至今)

在此期间终身教育所倡导的教育公平、终身、均衡成为当今世界广泛关注的话题，其发展显示出新的活力。同时终身教育的立法需求也越来越迫切。自2010年《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010-2020年)》颁布以来，政策文本多次提到“建立和完善终身教育体系，建设学习型社会”，随后转向个人发展，强调终身学习，并指出“构建服务于全民终身学习的教育体系”(见表2)。与此同时，由于终身教育领域的深刻变革，全民学习和终身学习的理念日益强化，国家试图为终身学习架起一座“立交桥”。因此，教育部重启了终身学习法的理论研究，人大代表也多次建议加强论证工作。2012年，教育部在《国家教育发展“十二五”规划》中提出要“研究起草促进终身学习的法律法规”。2013年，国家终身教育立法实质性启动，地方政府进一步加快立法进程。继福建省之后，上海、太原、河北、宁波等地已成功颁布终身教育促进条例，同时各地也在规划和推进不同类型教育的立法。比如《成都市社区教育促进条例(2016)》、《Xi社区教育促进条例(2019)》；《天津市学前教育条例》(2016年)、《浙江省学前教育条例》(2017年)；重庆(2016年)、贵州(2017年)、江西(2018年)、江苏(2019年)相继颁布《家庭教育促进条例》，2021年10月，国家正式修订颁布《家庭教育促进法》。

二。对我国终身教育立法进程的思考

回顾终身教育立法在中国的大致沿革，可以发现这是一条从简单到复杂，从实践活动到理论研究，从倡导理念到政策化、法制化的探索之路。基于此，进一步反思终身教育立法进程，其特点主要表现在以下两点:

(1)亮点:终身教育快速发展促进地方立法繁荣。

20世纪60年代后，在联合国教科文组织等国际组织的积极推动下，终身教育的概念在全球范围内广泛传播。美国、法国、日本等一些发达国家反应迅速，在终身教育政策制定和实践探索方面取得了很大进展，相继建立了终身教育专门立法。在中国，1979年，由上海师范大学外国教育研究室翻译出版的联合国教科文组织国际教育发展委员会报告《学会生存——教育界的今天和明天》标志着终身教育思想在中国的正式传播，但对终身教育的研究还停留在概念层面，并未真正纳入国家教育政策规划。90年代以后，终身教育逐渐进入国家政策文件，开始上升到制度建设的高度。国家越来越重视终身教育领域的理论和实践问题。我国虽然起步较晚，但终身教育概念传入我国后，与进程法制建设相关的终身教育取得了跨越式发展，这不仅体现在社区教育、老年教育、成人教育、继续教育等法规的不断涌现，还体现在地方终身教育法规的相继出台。地方教育法规是各地积极开展教育实践活动成果的缩影，对因地制宜自主解决地方实际事务具有指导作用。通过在具体实施过程中吸收经验、总结不足，为国家法律的制定提供了有益的探索。“两省三市”出台的终身教育条例虽然在内容和形式上存在诸多不足，但积累了丰富的地方终身教育立法实践经验，最大程度地满足了地方教育改革的内生需求。

(B)冲突:与其他教育法的关系。透视教育系统的分裂

目前，我国已基本形成了以9部教育法为主导的中国特色社会主义教育法规体系，①包括16部教育行政法规、80部教育部门规章和大量地方性教育法规。[1]然而，在我国现行的教育法律体系中，很难找到一个真正体现终身教育价值内涵的法律位阶。如何从教育法中解读“终身教育定律”是当前急需思考的重大问题。有学者认为终身教育的理念贯穿整个教育法律体系，而“终身教育法”是以教育法为指导的具有自身鲜明特色的从属法，无法突破教育法作为基本法的定位。[2][3]还有其他学者持不同意见，主张以修改教育法为目标，贯彻终身教育的思想，以之为原则，对我国现代教育制度和教育法律体系进行彻底改革，使教育法成为贯彻终身教育原则的法律，而不是实体性的学校教育法。[4]笔者赞同后一种观点，因为终身教育关注的是不同教育子系统之间的联系和整合，包括正规教育、非正规教育和非正式教育的所有形式和内容。它的保护对象是每一个人，其目的是加快建设一个人人都可以学习和学习的学习型社会。但是，现行教育法是“为了发展教育，提高全民族素质，促进社会主义物质文明和精神文明建设”而制定的[5]。其保护对象是受教育者，意在从宏观上调整各级各类教育，以学校教育为重点，实现教育的现代化。所以教育法更注重学校教育，学制的建立和管理主要是正规的学校教育制度，这显然是用碎片化思维审视教育制度的错误认知。

三。终身教育立法中亟待解决的问题

我国终身教育立法进程之所以还没有迎来实质性突破，是因为理论滞后，主要表现在以下几点:

(一)终身教育理论认知偏差

目前终身教育理论的认知偏差导致两大争议:一、什么是终身教育？是理念还是制度？它的本质内涵是什么？是的。终身教育与学校教育、成人教育、继续教育等其他教育形式是什么关系？

1.不确定终身教育的本质内涵

联合国教科文组织发布的《一起重新想象我们的未来:教育的新社会契约》指出，未来的教育需要跨学科、学科的深度融合，并逐步走向通识教育。为什么教育中会出现这种「返祖现象」？工业革命后，人们追求效率至上，教育的工具性特征逐渐凸显。但工具主义教育的代价是，学科越细，人越专，视野越窄，越会失去对整体性问题的感知和把握。现代社会有很多不确定因素。教育要突破各个学科的底层哲学，形成一个完整的不可分割的整体，目的是培养人的整体人格。然而时至今日，我们仍然没有脱离工业社会带来的固定思维的束缚，认为现有的教育就是学校教育，或者说教育体系就是各种教育的简单相加。这种对教育本质内涵的模糊导致人们对终身教育的误解，盲目地将终身教育与同代的其他教育形式进行讨论，很难从跨学科、系统整体的角度来研究终身教育。新的教育系统已经升级。终身教育是一个全新完整的生命体，是为人类新文明时代准备的教育体系。[6]它把人一生中所接受的教育看作是一个纵向影响、横向联系的有机整体。[7]对终身教育的这种误解直接影响了进程的合法化，也是终身教育立法长期陷入困境的主要根源。

2.终身教育与学校教育、成人教育等没有明确关系。

首先，终身教育是“大教育”，但人们往往把终身教育和学校教育区别对待。比如新教育法仍然保持了“国民教育体系与终身教育体系”的并列，但未能明确说明二者之间的关系以及终身教育的未来发展规划。也有观点认为终身教育是学校教育的延伸部分，学校教育是终身教育的核心和基石。这种观点造成了教育系统的分裂。学前教育、基础教育、高等教育、成人教育、继续教育等各种教育相互独立，可以简单地加在一起形成终身教育。同时，学校教育长期处于“主攻”地位，导致校外教育地位低下。校内校外教育的失衡不利于终身教育体系的构建，导致终身教育立法中职能划分的方向错误。其次，纵观我国五个地方终身教育推广条例，主要存在两大问题:一是终身教育的概念主要以“排除法”或“枚举法”界定。其次，终身教育在概念内容上被定义为学校教育以外的非学历继续教育，这明显缩小了终身教育概念的内涵和适用范围，使之名为终身教育条例，实际上却成为成人或继续教育条例。目前我国教育发展更注重各类学校教育，而普遍认为终身教育更注重公民健美人格的形成，对成人教育往往处于“替代”状态。由此带来的影响是“终身教育法”的目标群体发生了变化，原来面向全民的“终身教育法”已经被无形中划分了阶段，只有成年群体才受此法约束。同时，从公民个体被分离的角度来看，工作前后接受教育的区别对待，不利于培养具有终身学习能力的完整人格。

立法实践与理论脱节

1.终身教育立法实践缺乏理论提炼

近年来，各种旨在促进终身教育发展的实践活动在我国校外开展。例如，北京、上海、珠海、佛山、中山等城市以开放大学为发展载体，稳步推进老年教育、社区教育、职业教育、继续教育等非正规教育的发展，形成了终身教育立法实践层面的“学习型组织-学习型社区-学习型城市-学习型”，从全国人大、教育部的顶层设计到“两省三市”的地方实践探索，为国家制定“终身教育法”提供了宝贵经验。但在实践中，经常出现执行不到位、监管不到位、创新不足等问题。随着国家相关政策的陆续出台，终身教育的地位和作用不断凸显，越来越多的学制专家开始关注和研究终身教育。比如以吴尊民为代表的华东师范大学团队，近年来在基础理论研究、终身教育体系建设、终身教育立法、实践探索等方面产生了许多高质量的科研成果。侯怀印从研究教育学的学科建设转向研究终身教育的学科体系建设；徐力长期致力于终身教育的研究，提出终身教育系统是人类最复杂的社会系统中的综合系统，必须用高度复杂的科学手段来认识。复杂性范式通过整体性研究方法引入教育科学研究，为终身教育系统的构建提供了新的思路和方法。所以校外终身教育实践的虚假繁荣与校内终身教育基础理论的蓬勃研究形成了鲜明的对比。究其原因，是学校体系这堵无形的“高墙”造成的教育体系的分裂，限制了专家们的研究视野，他们更多地停留在理论研究上，对实践的实际发展没有透彻的了解，而校外终身教育实践的发展缺乏理论的提炼。二

2.研究团队需要优化

为了推动终身教育立法理论研究的深入和拓展，彻底攻克这一学术难题，必须有跨学科背景的研究者共同参与。但是，目前我国终身教育立法研究的学术队伍还比较薄弱，主要表现在以下几个方面:一是终身教育人才的培养比较匮乏。在终身教育日益增长的需求与资质框架缺失的矛盾中，关键环节是终身教育专业人才的培养。终身教育专业在国外很吃香，但国内没有一所大学开设终身教育本科专业，更别说硕士和博士专业了。导致很多社区学校的老师只能在成人教育或职业教育中攻读专业博士学位，国内拥有成人教育或职业教育的硕士和博士学位授予机构屈指可数。二是具有多学科知识背景的研究人员匮乏。终身教育立法研究涉及教育学、法学、管理学、社会学等多个学科。，多学科团队可以集思广益攻关，有效推动终身教育学科建设。然而，目前研究终身教育立法的学者主要集中在教育领域，缺乏从多维视角审视终身教育立法问题的跨学科专业人才。第三，研究终身教育立法的大学或学术组织较少。从学术成果产出来看，国内以华东师范大学、山西大学、华东政法大学、中国教育发展战略学会终身学习专业委员会为主，参与研究的高校多为师范类高校，综合性或政法类高校较少，导致研究角度单一，难以考虑综合性研究。

四。结论。

新时代，新起点，我们站在“十四五”的开局之年，为“十四五”期间教育的高质量发展做出贡献。国家层面“终身教育法”的出台，将为终身教育的发展提供切实可靠的制度保障，使终身教育向规范化、可持续发展，进一步推动依法治教战略的实施。终身教育在我国立法困难的根本原因是理论研究不到位。今后应继续深化理论研究工作，特别是在相关概念的内涵上达成基本共识，在跨学科交流与合作中熟练运用各种研究方法，积累有益的理论研究成果，注重专业人才的培养，建设更多领先的研究团队，为后续实践奠定基础，为终身教育的发展提供实用可靠的体系

注:①我国已颁布9部基础教育法律，包括:教育法(1995、2015、2021)；《教师法》(1993年)；《私立教育促进法》(2002年)；《义务教育法》(1986年)；《职业教育法》(1996年)；《高等教育法》(1998年)；《家庭教育促进法》(2021年)；学位条例(1980年)；《国家通用语言法》(2000年)。

总结:以上内容是对我国终身教育立法进程面向21世纪教育振兴行动计划中存在问题的详细介绍。文章内容部分转载自网络，希望对你了解21世纪教育振兴行动计划有所帮助和参考。