城市基础设施配套费征收管理规定,“城市基础设施配套费”应当作为契税计税依据条款的效力性简析

导读：城市基础设施配套费征收管理规定，并以“城市基础设施配套费”作为契税计税依据。2020年8月11日，中华人民共和国第十三届NPC人大常委会第二十一次会议正式通过《中华人民共和国

城市基础设施配套费征收管理规定，并以“城市基础设施配套费”作为契税计税依据。

2020年8月11日，中华人民共和国第十三届NPC人大常委会第二十一次会议正式通过《中华人民共和国契税法》(中华人民共和国主席令第52号，以下简称“新契税法”)，这意味着原有的契税暂行条例正式由行政法规上升为法律，符合十八届三中全会的建议。新契税法确立了土地使用权转让情景下，以土地产权转让合同确定的交易价格作为契税计税依据的规定。看来，通过此次立法，过去长期以来城市规划建设部门在非出让环节征收的“城市基础设施配套费”是否应该作为契税的计税依据的争议，大概会得到明确的答案。但随着2021年6月30日《中华人民共和国财政部国家税务总局关于实施契税法的公告》(财政部国家税务总局2021年第23号公告，以下简称“23号公告”)，国家税务总局明确要求将城市基础设施配套费纳入土地使用权转让计税依据构成。23号公告一出，还是引发了业内的热议。声音再次回到23号公告作为税收规范性文件是否涉嫌违反上位法新契税法的规定。我们认为，对这个问题的理解，可能需要追根溯源，正确理解相关概念的内涵，逐层分析。

一、本文的逻辑

关于本文的讨论，我们试图从以下逻辑来探讨在新契税法框架下城市基础设施抚养费是否应确立为契税计税依据这一争议点的合理解释的可能性。

首先，在税法之外，从土地收入和土地管理制度的角度，确认新契税法中土地出让交易价格的设定价格内容，同时了解城市基础设施配套费的内涵，从而推断是否属于土地出让交易价格的设定价格内容之一。

其次，在税法之外，从政府征收的背景来探讨“市政建设配套费”与“城市基础设施配套费”的异同。

最后，从新契税法出发，尝试建立一个逻辑，即无论是市政建设配套费还是城市基础设施配套费，如果是土地出让成交价的价格组成部分之一，就应该征税；否则就要考虑税收的合法性和合理性。

第二，土地出让场景中交易价格和城市基础设施配套费的设定价格内容的法律内涵

根据国务院《国务院关于加强土地调控的通知》(国发〔2004〕28号)和《国务院办公厅关于规范国有土地使用权出让收支管理的通知》(国办发〔2006〕100号)，土地出让收入包括土地受让方支付的支农支出、土地开发费用和土地出让收入等。与土地出让收入的使用范围相对应，土地出让收入应全部纳入地方基金预算管理，必须与农业征地拆迁支出、土地开发支出、与改善土地使用功能相关的市政和基础设施支出相对应。

《城镇土地估价规程》(最新2014版)是国土资源部执行的地价评估国家标准。在“成本逼近法”下，土地价格由土地购置费(Ea)、土地开发费(ed)、税(T)、利息(R1)、利润(R2)和土地增值(R3)决定。其中，核心土地开发费主要为出让土地达到设定开发水平所需的前期开发费用，一般包括土地平整、市政道路、供水供电、排水等基础设施建设的开发费用。根据《土地储备管理办法》的规定，这是土地出让前需要满足的必要条件，所以实际上对应的是土地出让的“净地”出让原则。该费用项下的税费是指征地和前期开发过程中应向政府缴纳的税费，如耕地占用税、新菜地开发建设基金占用菜地等与征地过程直接相关的税费。

因此，从上述文件和内容来看，土地出让场景下的土地出让价格的设定价格包括土地出让前的农业征地拆迁费用、前期开发支出、征地过程中的各种税费和土地开发的必要利润。因此，需要土地出让收入补偿并纳入收入使用范围的市政基础设施建设费用，已作为土地开发费计入土地交易底价。以深圳为例，《深圳经济特区土地使用权出让条例》第二条规定，土地使用权出让期间，土地使用者应当向市人民政府一次性缴纳土地使用权出让金、土地开发款和市政配套设施款，并纳入市财政土地出让收支管理。因此，土地出让合同中包含的市政配套设施基金作为土地前期开发支出的补偿和补充资金，构成了土地出让成交价的设定价格内容。

关于城市基础设施配套费的法律内涵，就其征收背景和范围而言，在城市经济开发建设过程中，政府需要投入必要的建设资金，加强和提高城市整体基础设施建设水平，包括教育设施、医疗设施、绿化和市政道路设施，以提高城市居民的生活质量和城市形象。作为城市规划区内的建设项目，无论是新建项目还是改扩建项目，都将分享政府城市基础设施建设带来的资源红利。因此，作为建设项目的开发建设单位和个人，有责任为城市基础设施项目的政府投资建设提供必要的投资支持，专项用于城市基础设施和城市公共设施建设，纳入政府性基金核算范围。城市基础设施配套费的征收对象除了新增项目，还包括新增土地出让范围以外的改扩建项目。

就征管方式和标准而言，与土地出让场景下土地出让价款中的所有费用都与土地面积挂钩不同，各个城市城市基础设施配套费的征收依据和标准并不完全相同，大多是按照建设项目的建筑面积计算。建筑面积越大，占用或共享的资源城市基础设施越多，相应的征收标准也越高。有的城市也是按照基建投资规模的一定比例来计算征收，但征收背后的逻辑是一样的。

3.关于134号文件中市政配套费与城市基础设施配套费的关系。

我们在第二部分已经分析过，国土资源部门收取的市政配套设施费构成了土地出让价格的套价内容，与土地出让前的成交价格有必然联系。但是，同样是政府基金的城市基础设施配套费却不是这样。我们认为，类似于TOD模式开发建设项目的逻辑，政府(一般是轨道交通部门)会要求对位于城市规划区内政府投资建设的轨道交通特定辐射范围内的建设项目进行投资建设补偿。同样，城市规划建设部门对新建或改建项目收取的城市基础设施费，属于城市基础设施建设。​

事实上，财政部和国土资源部已经在土地交易价格的规范性文件层面对两种管理模式进行了明确区分。根据《中国人民银行、财政部、国土资源部关于加强土地交易价格管理规范基金支付行为的通知》(财综[2009]89号，以下简称“89号文件”)第一条规定，土地交易价格是政府作为土地所有者收取的非税收入，不同于国家作为社会管理者凭借其政治权力取得的政府性基金收入，应当区别对待。这一规定也确认了国土部门收取的市政配套设施费构成了土地出让成交价格的价格集，而城市规划建设部门依据行政权力从城市基础设施改善和加强的角度在建设阶段收取的城市基础设施配套费与之严格区别。

此外，89号文第三条还明确要求，土地受让方承担的城市基础设施配套费应当与土地交易价款分开收取，按照有关规定和相应的政府收支分类科目缴入国库，不得与土地交易价款混合使用。

综上所述，作为土地出让成交价价格设定内容的市政配套费，与土地出让形成了必然联系，而城市规划建设部门在土地出让成交价之外另行收取的城市基础设施配套费，显然与土地出让成交价没有必然联系。虽然两者都属于政府性基金的范畴，但性质不同。

四。关于城市基础设施抚养费是否应作为契税计税依据的推论

在2012年《闲置土地处置办法》(国土资源部令第53号，以下简称53号令)颁布之前，就有未拆迁平整的“毛地”转让。因此，作为此前2004年发布的134号文，也有其协议出让模式下土地成交价格包含市政建设配套费的政策背景。

而且134号文作为税收规范性文件，将市政配套设施费纳入土地出让情景下的契税计税依据，符合原契税暂行条例的精神。作为一个没有废止的文件，当然符合新契税法的立法精神。本质原因是市政配套设施费构成了土地出让成交价的组价内容。

城市基础设施配套费不同于市政建设配套费，无论是在协议出让还是拍卖出让的场景下，都不构成土地出让成交价的设定价格内容。根据契税新契税法第四条关于计税依据的规定:“转让、出售土地使用权，出售房屋，为土地、房屋所有权转让合同确定的交易价格。”这里显然有一个关键的前提，即契税出让情景下的计税价值应该是在所有权转让合同层面确定的交易组价，也就是说这些责任应该附加在土地出让合同上。城市基础设施配套费明显没有附在土地出让合同里。

但23号公告第二条规定，在134号文的基础上，将市政建设配套费的内涵和外延扩展为城市基础设施配套费。我们理解两者的内涵和外延并不一致。23号公告作为税收规范性文件，确实可能面临与上位法规定冲突的效力问题。

当然，站在纳税人的角度，我们还是主张税收遵从的。

总结:以上内容是对城市基础设施配套费管理规定征收的详细介绍，应以“城市基础设施配套费”作为契税计税依据条款效力的简要分析。文章部分内容转载自网络，希望对你了解城市基础设施匹配费有所帮助和参考。