导读：从广州到珠海有多少公里？在GDP连续6年被深圳超越后每经记者:王家飞每经编辑:陈梦愉、孙志成、盖元元2011年国家十二五规划发布，将深圳前海、广州南沙、珠海横琴的发展写入其中
从广州到珠海有多少公里？在GDP连续6年被深圳超越后
每经记者:王家飞每经编辑:陈梦愉、孙志成、盖元元
2011年国家十二五规划发布，将深圳前海、广州南沙、珠海横琴的发展写入其中。这被视为“三个重要棋子”和“未来广东转型升级的三个重要平台”。
随即提出了“以南沙新区开发为突破口，建设新广州的想象。
过去十年，横琴和前海在去年相继“升级”，留下广州等待时机。
去年9月初，国务院先后发布《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放方案》，两大片区迎来了各自的“专属方案”，除南沙外，如今，时隔9个月，南沙方案终于落地。
6月14日，国务院正式公布“广州南沙面向世界深化粤港澳全面合作总体方案”。这意味着广东三大平台均有“专项规划”，相比横琴的珠海和前海的深圳，南沙对广州的意义再次得到印证。
对南沙广州有多重要？2017年，国家统计局发布了关于改革研发支出核算方法、修订GDP核算数据的公告。在新的GDP核算方法下，2016年深圳GDP突破2万亿大关，一举取代广州，成为中国GDP第三城。
早在几年前，中国城市经济专家委员会副主任丁松就曾断言，“南沙将是广州经济再次超越深圳的关键”，因为南沙可以以更大的体量优势，为广州聚集更多高端科研资源“开闸蓄水”。
但与此同时，外界对南沙的发展不乏质疑，缺乏足够多有亮点的创新举措，未能更大程度地承接发展红利，使得南沙在“三角格局”中略显劣势。
在这一新政策的加持下，蓄势待发的南沙，能否让广州打破“天花板”，真正实现十年前的“夙愿”，迎来“新生”？
方向
在广州中心城区以南约50公里，是南沙区政府所在地。这个距离大约接近它到深圳的直线距离，稍微接近60公里到珠海。南沙作为大湾区地理和几何中心的形象出现了。
但由于地处广州的最南端，距离较远，南沙通常是广州人的第一印象。
在这种关系下，最初看中南沙的并不是广州。据广东爱心网记载，上世纪90年代初，香港著名实业家霍英东率先与当时的番禺县合作开发南沙东部。1990年，南沙被广东省和广州市定为开放区和重点开发区，成立南沙经济区管理委员会。从此，广州开始写南沙的历史。
由于南沙的生态敏感性和在大湾区的特殊地位，广州的南行之路几经波折。
最早以临港工业和物流业起家的南沙，在广州年“适度重化”浪潮下开始布局重化工业，却因环评而搬迁。自此，现代服务业成为南沙新的重点。2011年，中国社科院参与的《南沙发展战略规划》出台，将南沙定位为下一个“香港”；随后，南沙相继获批国家级新区和自由贸易试验区，并被广州定位为城市副中心。
然而，关于南沙开发不足的声音不时出现。
从数据上看，南沙近年来经济增速多次领先全市。2021年，南沙GDP首次突破2000亿元，达到2131.61亿元，同比增长9.6%，增速位居广州第二。但8.3%的两年平均增速仍居广州11个市辖区之首。但从绝对值来看，南沙的GDP在广州区中仅排第7，约为第一天河区经济的1/3。
一些细节经常被用作证据。程大爷问一位经常往返于中心城区和南沙区的当地市民，唯一一条又慢又小容量的地铁是他出行的最大障碍。在他看来，虽然广州在南沙投入了大量的基础设施，并将快速地铁纳入规划，但至今未能实现。
南沙在政策创新方面，明显慢于珠海的横琴和深圳的前海。
去年，《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》和《前海深港现代服务业合作区全面深化改革开放方案》相继发布。有人问为什么没有南沙？时任中国国际经济交流中心产业规划部部长的王富强指出，这与南沙距离港澳有一定距离的区位有关，也与广州城市的整体协调有关。
前不久，广东省第十三次党代会提出了“着力打造环珠江口100公里黄金内湾”的设想。面对已经先行一步的横琴和前海，南沙方案终于姗姗来迟。
但相比前两个方案，晚一步出炉的“南沙方案”似乎也没能拿出更强的政策。在中山大学岭南学院经济学教授江林看来，与深圳和珠海经济特区相比，广州发展南沙必然更稳定。
节奏
早在十年前就提出了一个高明的方案，广州不禁要说一下南沙的布局。但这十年来，南沙并没有像横琴、前海那样发生变化，“新广州”的想法似乎被搁置了。
说到原因，难免地点的尴尬。正如丁松所说，南沙在被国家层面赋予了有分量的政策的同时，又不得不面对广州的内缘位置。即使有广州副中心的定位，仍然难以匹配南沙向更高层次发展的目标。在拉动下，南沙难以充分发挥一系列政策的效果。
更重要的是，江林指出，与南沙相比，前海和横琴非常善于寻求突破。
比如，早在2 011年的《深圳前海深港现代服务业合作区条例(草案)》中，前海就对目录内的海外高端人才和企业原创设定了15%的所得税税率上限，并被视为前海最大的优势。直到2020年海南自由贸易港建设总体方案出台，海南才采取“双15%”税率政策。
横琴有一张独一无二的“与澳合作”牌。早在2019年，广东省政府工作报告就率先部署，将“创新横琴支行管理体制”纳入FTZ新一轮制度创新探索。此后，在海南、横琴的后续相关规划中，这种“一线基本放开，二线高效管理”的“关内关外”管理模式逐渐成型。
在江林看来，广州与生来就有制度创新基因的经济特区相比，在南沙未能进行太多亮点突出的创新探索。相反，南沙正在一步步脚踏实地地寻求发展。
这种“谨慎”态度的体现是多方面的。以交通为例，江林认为，南沙当初并没有开通快速地铁。除了政策因素，可能还要考虑通勤人员不足带来的经济问题。事实上，直到2020年，南沙的知名度还远远不够。
资料显示，当年南沙区就业人口约23万人，集中在制造业，学历较低。只有达到200万人口，才能算是一个全面均衡的城区。
“这是鸡生蛋还是蛋生鸡的问题。”据林分析，对于南沙来说，可能还没有找到合适的发展战略。
如果从更高的角度看整个广州，会发现南沙的问题只是广州的缩影。
广州近年来一直以“被超越者”的姿态示人:不仅GDP被深圳超越，而且与重庆处于被超越、被超越的状态，其“一线城市”的地位也被质疑将被杭州等城市取代。
一次又一次，广州被贴上了“缺乏创新”的标签——比如广东省社科院区域与企业竞争力研究中心原主任丁力的结论就是，广州近年来变得更加保守，甚至“逐渐对改革失去了兴趣”
一个有政策优势的南沙岛，不仅没有救广州，反而成了广州的一面镜子。广州在吸引新产业方面一度不如深圳，这一点在南沙可以看出:南沙在前海更具竞争力的扶持政策面前相形见绌。
并驾齐驱的南沙，就像是一次次被超越的广州。广州强调了十几年的一个变化，可能还需要从南沙说起。
模式
南沙也不是没有优势。在江林看来，与面积只有100多平方公里的前海相比，南沙面积约800平方公里，很难像前海那样迅速崛起。从某种意义上说，精心的规划和策划更适合南沙的体量——让南沙一次成型不太现实，短期内也不容易出成果，但好处是可塑性大，相比之下发展空间更大。
要做到这一点，我们还需要站在更高的位置去思考南沙，做一个战略广州。
广东省体制改革研究院执行院长鹏鹏指出，“南沙方案”的政策创新程度虽然略逊于横琴、前海，但定位更高，强调面向世界，立足整个大湾区。
一个原因也来自于“地理中心”的位置。鹏鹏认为，南沙面积大，在区位上与湾区其他城市联系更紧密，因此在基础设施、城市功能、产业发展、社会枢纽等方面可以发挥更强的辐射力。
与横琴、前海分别与澳门、香港相连不同，南沙“拥抱港澳”。
林指出，这一方面是解决与港澳缺乏紧密对接渠道的问题，另一方面也是化劣势为优势。“大湾区的关键词是综合发展”，也需要广州采取这种平衡的方法。
此前，王富强在接受采访时进一步分析三者发展方向时指出，前海聚焦港澳现代服务业合作；横琴将重点支持澳门发展四种产业，作为澳门产业和生活的可拓展空间；南沙是面向世界的开放平台，尤其是在规则和机制的衔接上。培育形成了代表中国最高开放水平的国际合作平台。
对于南沙乃至广州，这也是一个弥补创新“缺位”的机会。
纵观《南沙方案》，“构建规则衔接机制，连接高地”单列一章，颇具亮点。比如，在金融层面，方案提出积极支持南沙参与设立粤港澳大湾区保险服务中心，将按程序加快研究在南沙设立粤港澳大湾区国际商业银行；对于公共服务和社会管理，该方案还将促进粤港澳三地社会保障的衔接。
一系列具体安排，反过来又对南沙提出了更高的要求。正如江林所说，推进规则衔接，首先要推进南沙自身政府治理机制的合理化和创新，让更多的政策在南沙落地生根。
对于广州，需要进一步推进产业结构调整。第一个问题是怎么去南方。
丁松提到了广东新机场的建设。在他看来，与北面的白云机场相比，新机场位于佛山，更靠广州的南面，更靠近南沙。相比“全覆盖”的白云机场，新机场在差异化定位上不妨聚焦南沙的商业产业链，“走向产业高端，与南沙相匹配”。
“我觉得广州要有战略概念，‘大交通’向南走，工业中心也要去南沙。这样，我们才能进入黄金内湾。”丁松指出，在新一轮国民经济发展下，应该有一些新的表达空间。如果广州再不行动，“失去的不仅仅是黄金湾，失去的是黄金机会”。
记者|王家飞编辑|陈梦愉孙志成盖元元
校对|陆
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