学校班子成员是什么意思,收藏！行政处罚集体讨论实务热点问题

张强律师法律头条 2022-10-29 23:31:10

导读：成为学校班子的一员意味着什么？收藏！行政处罚小组讨论练习热点问题摘要集体讨论决定是行政处罚执行中的一项重要程序制度，有利于在处理重大复杂行政处罚案件中实行民主科学决策

成为学校班子的一员意味着什么？收藏！行政处罚小组讨论练习热点问题

摘要

集体讨论决定是行政处罚执行中的一项重要程序制度，有利于在处理重大复杂行政处罚案件中实行民主科学决策，也有利于更好地维护被处罚人的合法权益。然而，由于行政处罚法的原则性规定和配套法律规范的长期缺失，这一制度一直存在一些突出的适用问题，如诉讼审查证据难以判断、具体执行程序不明确、证明载体规范形式不一等，不仅直接影响行政处罚的合法性，也给人民法院审理行政处罚诉讼案件带来困难。因此，有必要在全面检讨司法实践中出现的问题的基础上，尽快构建集体讨论决定程序的配套机制，包括细化集体讨论决定的适用、规范集体讨论决定的法律组织、明确集体讨论决定的步骤和程序、统一集体讨论决定的证明载体四个方面，以确保行政处罚中集体讨论决定的法定程序能够充分发挥应有的功能。

1.集体讨论决定程序的不同司法实践模式

1996年制定的行政处罚法第三十八条第二款规定:“对复杂或者重大违法行为给予严重行政处罚处分的，应当由行政机关负责人集体讨论决定。”2021年修订的行政处罚法第五十七条第二款规定:“对复杂或者严重的违法行为给予行政处罚处分的，行政机关负责人应当集体讨论决定。”新旧法律规定在集体讨论决定方面基本一致，只是删除了原“较重行政处罚”中的“较重”一词，降低了集体讨论决定程序的适用门槛。按照原规定，情节复杂或者重大违法行为给予一般行政处罚的，不需要集体讨论，但必须按照新规定进行集体讨论。但行政处罚法确立的这一程序自运行以来，并未达到立法初衷和预设目标，需要全面审视存在的问题。

搜索涉及集体讨论和决策程序的相关案例，不难发现存在的问题。在尤某某诉江苏省镇江市公安局润州分局行政处罚案中，尤某某因违反治安管理被润州公安局行政拘留7日。二审法院认为行政处罚决定无需经过责任人集体讨论决定程序，不存在程序不当。在黄某某诉广东省汕尾市公安局森林分局[/k1/]案中，黄某某因违反治安管理被森林公安局行政拘留10日。二审法院认为行政处罚决定应经过责任人集体讨论决定程序，本局未经此程序作出的处罚决定构成程序违法。在这两起案件中，所有受处罚的人都有违反治安管理的违法行为。7日行政拘留和10日行政拘留都是《治安管理处罚法》规定的“加重情节”。但镇江中院认为行政拘留不是应当集体讨论决定的案件，而广东高院认为是应当集体讨论决定的案件。虽然法院在判决书中都进行了说理论证，行政机关适用的法律依据完全相同，处罚结果也基本相同，但最终的判决结果却大相径庭。这不仅影响了司法裁判的权威性，也使行政机关在执法上无法达成一致，最终伤害了国家法律的统一。

不仅在治安管理处罚领域，在生态环境、市场监管等诸多执法领域，对于集体讨论决定这一法定程序的执行也有不同的标准。其中，有理论界和实务界对集体讨论决定程序的价值和定位的认识存在差异、立法规定笼统、缺乏具体可操作的法律规范等因素。到目前为止，许多执法领域尚未细化或明确1996年就已实施的集体讨论决定程序的规则或规范性文件。正因如此，对于行政处罚案件在什么情况下应当适用集体讨论决定程序，如何启动集体讨论决定程序，组织其实施形成的意见是否具有法律效力，集体讨论决定程序中形成的相关材料是否应当作为证据在行政复议和行政诉讼中提交，不规范的集体讨论决定程序是否影响行政处罚决定的合法性等问题，理论界和实务界都没有给予足够的重视。

二。违反集体讨论决定程序做出行政处罚的表现

正是由于对集体讨论决定程序属性的界定和价值功能的认定存在明显差异，不同法院对上述基本相似行政处罚决定的合法性做出了截然相反的司法判断。笔者经过梳理发现，在司法实践中，违反集体讨论决定程序作出的行政处罚决定主要表现在四个方面。

(一)诉讼中是否难以判断程序是否通过集体讨论决定。

在行政诉讼中，行政机关往往会提交当事人有违法行为的事实证据和告知、听取陈述和申辩、听证等程序性证据，但一般不会主动提交重大复杂案件的证据，通过集体讨论决定程序。经过分析，有三种可能:一是客观上没有集体讨论决定程序；二是虽然经过了集体讨论决定的程序，但没有形成合法有效的证明载体；第三，经过集体讨论决定程序，已经形成合法有效的证明载体，但主观上并不需要主动提交。例如，在2014年6月23日最高人民法院公布的五大典型案例中，河南卫辉国土局行政处罚案，郭德胜诉。一审法院认为，被告作出限期拆除建筑物的决定前，即较重的行政处罚建筑物，应当经单位领导班子讨论决定。但被告未能提供证据证明被告处罚决定是经过集体讨论决定的，不符合法定程序，依法应当撤销。

对于行政机关是否需要提交这个程序性证据，不同的法院有不同的看法。第一，是否通过集体讨论决定，属于行政机关内部程序，不需要证明，法院不应审查。二是认为行政机关虽然不需要主动举证，但仍应将集体讨论决定的证据提交法院内部审查；行政机关不主动举证的，法院依职权予以采信，但不作为证据当庭举证或质证，由法院审查后决定是否采信。三是认为该证据也是被告人合法性的证据之一行政处罚，行政机关应当主动提供，并在庭审中举证、质证；行政机关未提交，但符合法定申请情形的，未经集体讨论决定程序，将认为被诉人行政处罚的决定违法。

笔者认为，对于符合法定情形的行政处罚案件，行政机关应当履行集体讨论程序，并作出合法有效的集体讨论记录；被处罚人提起行政诉讼的，行政机关应当将集体讨论记录作为证据之一，提交法院审查。该证据也是审查判断被告人行政处罚决定是否合法的证据之一，应当在庭审中予以证明和质证；但为了保证参与人能够更加充分、自由地发表意见，行政机关也可以对特定发言人信息进行匿名处理后，再提交一份集体讨论决定的记录，便于举证和质证。行政机关不主动提交的，法院应当责令行政机关在法院调查终结前提供；拒绝提供或逾期不提供的，视为未经集体讨论决定程序。

(2)集体讨论决定与行政处罚的其他程序步骤相反

行政程序的步骤和顺序是实施行政处罚的重要环节。行政机关不履行前一步，就实施后一步，构成违反法定程序。因此，行政行为应当按照法定的顺序和步骤作出，不得跳过或颠倒步骤和顺序，否则会侵犯行政相对人的合法权益。司法实践中，对于一些罚款数额较大或者违法行为复杂的案件，行政机关往往会集体讨论确定一个拟处理的意见，然后行政执法人员根据该意见将拟处罚的事实、理由和结果告知当事人。采取这种做法是出于行政机关谨慎执法的考虑，因为行政处罚法要求的告知结果往往决定了是否需要同时告知当事人申请听证的权利，以及如何判断最终的处罚结果是否符合行政处罚法第四十五条第二款“行政机关不得因当事人的陈述、申辩而从重处罚”的规定。

但是，如果行政机关在第一次集体讨论并告知后，没有再次召开集体讨论，法院将如何审查处罚决定的合法性？有人认为这是法定程序的颠倒，应以违反法定程序为由撤销处罚决定；也有区分不同情况进行判断和处理的观点。笔者认为，一般情况下，符合法定条件的行政处罚案件的集体讨论决定程序应在调查程序结束后，作出行政处罚决定前进行。如果在告知程序之前完成了集体讨论决定程序，事后行政机关没有再次作出集体讨论决定，法院可以根据具体案件判断是否合法:当事人在书面告知后提出实质性陈述和申辩，或者行政机关根据当事人申请组织听证的，法院应当认定处罚决定违反法定程序，决定撤销。违法事实客观存在的，还应当责令行政机关重新作出行政处理；当事人经行政机关告知后明确放弃程序性权利，或者在行政程序中未提交实质性陈述和申辩的，法院不应仅以集体讨论决定顺序不当为由否定处罚决定的合法性。

集体讨论和决定的具体程序不规范。

集体讨论决定虽然是行政处罚的程序之一，但程序也是由一系列具体的环节和步骤组成的，包括程序的启动、讨论决定的参与人员、集体讨论的形式以及最终讨论决定意见的形成。

关于集体讨论决定程序的发起，还包括什么情况下应当发起，由哪个机构建议发起，由谁决定召开。其中哪些情况应该集体讨论决定，这是法院审查的重点。具体法律规范明确列出应当集体讨论决定的情形，或者虽未列出但明显符合行政处罚法规定的“复杂”或者“重大”情形的，行政机关应当启动集体讨论决定程序；未经集体讨论决定程序作出行政处罚的，法院应当裁定撤销。

关于集体讨论决定的组织形式，不同地区或执法领域的行政机关有不同的做法。行政机关以办公会议、党组会议、案件审理会议等名义或形式对符合法定条件的行政处罚案件作出集体讨论决定的，且符合立法要求，法院应尊重这一点。但对于负责人集体讨论决定，但实际上只有个别负责人参与，甚至内设机构负责人召集相关执法机构参与讨论的，不符合集体讨论决定的要求，其合法性不应予以认定。此外，行政机关的派出机构负责人对案件的集体讨论决定，不能视为履行了集体讨论决定程序。生态垂直管理体制改革后，原县级环保局成为市级环保局的派出机构，不再具有行政主体资格。然而，该机构在大多数地区仍在开展行政处罚的工作。虽然这有利于及时查处生态环境违法行为，但重大处罚案件的集体讨论决定程序必须由市生态环境局组织，否则就违背了中央关于生态环境垂直管理体制改革的要求和方向。

实践中，虽然许多行政机关也作出了集体讨论和决定，但从讨论和决定的笔录内容来看，存在不记录事实和理由、不报告和陈述论点、不记录听证情况等不规范之处。，甚至有的讨论笔录只有最终意见，没有具体的讨论过程和意见；有些人虽然列了名，但既没有发言内容，也没有签名。客观上，他们是否参与了集体讨论和决定程序是未知的。对于上述问题，虽然不属于行政处罚的合法性问题，但法院可以向行政机关指出，通过发送司法建议等适当途径进行规范。

(4)最终处罚结果与集体讨论决定不一致。

对复杂或者严重的违法行为给予行政处罚应当由行政机关负责人集体讨论决定，这就意味着行政机关作出的行政处罚的结果应当符合集体讨论决定。但是，如果行政处罚的结果与集体讨论决定的意见不一致，如何确定这个行政处罚决定的法律效力？对此，不仅行政处罚法没有规定，相关单行法律、法规、规章也未涉及。虽然行政处罚的决定对被处罚人有直接影响，但如果被处罚人不服，也应当对行政处罚的决定内容和结果直接申请行政复议或者提起行政诉讼。但笔者认为行政处罚决定必须反映行政机关的真实意思表示，该意思表示必须由行政机关依照法定程序作出，才具有法律效力。如果最终行政处罚决定明显违背集体讨论决定的意见，且无正当理由，即使已送达被处罚人，也不应认定其合法性。当事人提起行政诉讼的，法院经审查，可以决定撤销行政处罚决定，并根据查明的事实，决定是否责令行政机关重新作出行政处理。如果在行政诉讼中，被诉行政机关发现行政处罚决定存在上述问题，主动撤销该决定，并根据集体讨论意见作出新的行政处罚决定的，法院可以根据司法解释的规定，征求原告是否同意撤诉的意见；原告不同意撤诉的，法院应当对变更后的行政处罚决定进行审理并作出判决。

另外，如果行政处罚决定是在作出之前经过集体讨论，但在会上没有达成一致意见或多数意见，那么行政机关主要负责人通过内部审批程序作出行政处罚决定的，法院应当予以尊重，不能仅仅因为集体讨论决定不明确就对行政处罚决定作出负面评价。

第三，构建集体讨论决定程序配套机制的路径。

1996年颁布行政处罚法时，立法机关将集体讨论和决定程序定为法定程序，因为这一程序有其特殊价值。“法律的这一规定表明，我们在处理重大行政处罚案件时极为谨慎。行政机关依照法定程序办理重大行政处罚案件，既能保障行政机关依法行政，又能维护公民、法人或者其他组织的合法权益。”然而，目前集体讨论的程序规则不明确已经成为行政处罚诉讼案件中的突出程序问题。因此，尽快构建集体讨论决定程序的配套机制尤为必要。在具体路径上，可以考虑四个方面:细化集体讨论决定的适用情形、规范集体讨论决定的法律组织、明确集体讨论决定的步骤和程序、统一集体讨论决定的证明载体。

(1)细化集体讨论决定的适用。

集体讨论决定程序并不适用于所有行政处罚案件，只有在符合法律规定的情况下才具有适用的必要性和价值。行政处罚法律规定“案情复杂的违法行为”和“重大违法行为”是不确定的法律概念，不同的执法机关、执法人员、行政机关、司法机关会有不同的理解，需要单独的法律、法规、规章进一步明确。但现实情况是，大部分法律规范对此没有明确规定，这使得一些行政处罚案件本应经过集体讨论决定程序，却“逃脱”适用。还有一些行政机关根据本执法领域或本地区的执法实际情况，通过制定规章或规范性文件，对适用集体讨论决定的情形作了详细的列举。例如，《国家市场监督管理总局市场监督管理条例行政处罚列举了应当进行法律审查的四种情形，即:涉及重大公共利益的；直接涉及当事人或者第三人重大权益的，经过听证程序；案情复杂，涉及多重法律关系；法律法规规定应当进行法律审计的其他情形。同时，上述情况也是应当集体讨论决定的法律情形。

一般来说，申请情况不明确是集体讨论决定程序面临的最大问题。一方面，大多数行政机关没有进一步细化行政处罚法的规定；另一方面，一些地方和部门标准要么水平低，要么在应用中不一致。笔者建议，这应该由国务院部门通过制定法规或规范性文件来统一；同时给予地方政府一定的立法空间，可以对重大罚款数额等一些适用情形进行调整或进一步细化。一般来说，以下情形应当纳入集体讨论决定的适用范围:第一，行政处罚涉及人身自由的，如行政拘留。过去公安机关提出异议的主要原因是，公安机关对治安拘留建立了完善的法律审查和负责人审查签字制度，治安拘留的数额较大，如果都需要集体讨论决定，很难操作。但笔者认为，行政拘留是对人身权的限制或剥夺，人身权是公民重要的宪法权利，其地位比财产权更重要。如果他们被排除在集体讨论和决定之外，逻辑上就很难自洽。二是数额较大的罚款或没收非法所得和财物。具体数额可以由省级人民政府或者司法行政机关通过制定规章或者规范性文件确定。三是许可证被吊销或责令停产停业，或责令关闭。第四，有可能在做出行政处罚后涉嫌犯罪需要移送司法机关。五是案情复杂，涉及多重法律关系，行政执法机关内部存在重大分歧。

单项法律、法规、规章对集体讨论决定的适用情形或者范围有明确规定的，按照规定执行。但是，如果没有适用的情形，并不意味着这个判断权属于行政机关甚至一线执法人员的自由裁量空间。此时，行政机关可以参照行政处罚法或单行法律规范中听证或法律审查程序的适用情形。集体讨论决定属于行政处罚实施的法定程序，不能因为下位法的长期缺位而完全置之不理。

(2)规范集体讨论和决定的法定组织。

关于集体讨论决定的形式和参加人员，实践中也有差异:有的行政机关采取案审会形式，有的采取办公会议形式，有的采取党组会议形式；参加人员除行政机关负责人外，往往还包括行政机关内设机构或下属执法机构的负责人。行政机关负责人集体讨论采取什么名义、什么形式都无所谓。关键是参与讨论的行政机关负责人是否占行政机关负责人的多数。一般来说，三分之二以上的负责人参加集体讨论是有意义的。特别重要或者有影响的行政处罚案件，还应当由行政机关主要负责人亲自参加并主持。而“行政机关负责人”的范围既不能局限于法定代表人，也不能扩大到班子的全体成员，而是指行政机关的正副领导。为进一步推进行政机关负责人出庭应诉制度，最高人民法院对行政机关负责人的范围进行了适度扩大的解释，将其扩展到其他行政机关负责人。但是，无论怎么理解，行政机关的内设机构或者派出机构的负责人，都不属于行政机关负责人的范畴。他们可以参加案件的集体讨论或发言，但没有表决权；办案人员也可以列席会议，报告案情，接受询问。

对于符合法定条件的行政处罚案件，行政机关派出机构负责人是否集体讨论决定是否具有法律效力？在我看来，机关负责人的集体讨论决定不能视为行政机关负责人的集体讨论，这不仅违反了行政处罚法的明文规定，也违背了这一制度应有的功能。台湾省学者也提出，行政机关的内设机构或下属机构不应代替行政机关进行集体讨论。“对违反通信和通信业务的处罚和处分案件，应提交被告委员会作出决议，不得授权内部单位分级负责。就像信访事件一样，也是合议制，应当提交信访事项审查委员会审议决定，不能授权少数委员组成分委会会议作出决议，否则处分和处罚就是违法的”。如果行政机关通过法定程序将行政处罚权委托给有关单位或者部门，受委托机关对符合法定条件的行政处罚案件进行集体讨论决定，是符合法律规定的，因为委托执法原则上是一种整体委托，可以涵盖行政处罚案件从立案到最终决定的全过程。

(三)明确集体讨论决定的步骤和程序。

作为行政处罚实施的重要组成部分，集体讨论和决定何时启动程序对系统的功能也有重要影响。根据行政处罚法第五十七条第一款规定，只有在行政机关对违法事实调查完毕的前提下，才能启动行政处罚的决定程序，符合法定条件的行政处罚案件也可以由行政机关负责人集体讨论决定。行政处罚决定程序是在案件调查结束、听取当事人陈述和申辩、部分案件进行法律审查后的处置程序。本质上是综合审查调查结果、相对人意见和法律审查意见后作出的决定。

行政机关告知前能否进行集体讨论，实践中存在明显分歧。笔者认为，行政机关在告知前进行集体讨论是合理的。根据行政处罚法第四十四条和第四十五条第二款的规定，行政机关在作出行政处罚决定前，应当告知当事人拟作出的行政处罚内容、事实、理由和依据，并告知其依法享有陈述、申辩和要求听证的权利，不得因其陈述、申辩而从重处罚。为了保证对违法行为人告知内容的准确性，特别是法律适用和拟处罚的结果，行政机关在告知前可以召开集体讨论，但此时的集体讨论不是法定程序，形成的意见只是拟处理的意见，不能作为最终行政处罚决定的依据。行政处罚法确立了行政机关负责人集体讨论决定制度，主要要求行政机关对情况复杂或者有重大违法行为的案件进行慎重审议。因此，行政机关负责人在通知前集体讨论并不违背立法宗旨。

但是，通知之前有过集体讨论。通报后还会再集体讨论吗？要根据当事人在告知后是否提出实质性陈述和申辩，或者是否申请听证并由行政机关组织听证，综合判断。在行政机关告知的期限内，当事人既未进行陈述和申辩，也未申请听证的，考虑执法效率，行政机关可以不再启动集体讨论决定程序，直接作出行政处罚决定；在告知期限内，当事人提出实质性陈述和申辩，或者依申请组织听证的，行政机关应当再次集体讨论决定，否则构成程序违法。集体讨论后变更行政处罚告知决定内容的，要比较正式作出的决定是否属于加重情节:属于加重情节的，应当再次告知当事人决定的内容和依据，保障当事人依法享有的陈述和申辩权利；符合听证情形的，还应当告知当事人有依法申请听证的权利；如果是减轻或者不处罚，就不用再告知了。

对重大复杂案件作出决定前，应当进行法制审查，这是行政处罚法修改中增加的内容之一，也是对部分地区试行“三项制度”经验的立法总结和推广。合法的审计程序不仅可以实现行政机关内部职能的分离和相互监督，还可以进一步保证行政处罚的合法性。对于符合集体讨论决定的案件，首先要走法律审核程序，由法律审核部门或专门的法律审核人员对行政处罚案件涉及的违法行为证据是否充分、适用法律是否准确、行政程序是否合法、裁量结果是否合理提出明确的审核意见。同时，对案件中需要研究决定的事项给予提示后，由行政机关负责人集体讨论。这样的程序衔接，便于行政机关负责人在参与讨论时更充分地发表意见，更好地实现集体讨论决定的制度效果。

(4)统一集体讨论决定的证明载体

行政机关履行集体讨论决定程序后作出行政处罚决定的，应当将集体讨论笔录作为证据提交法院在行政复议或者诉讼中审查。法院还应当审查复杂、重大的行政处罚案件是否经过行政机关负责人集体讨论程序，包括是否有集体讨论的书面证据；行政处罚决定构成重大程序违法，依法应当撤销，未经行政机关负责人集体讨论决定。因此，行政机关在履行集体讨论决定程序时，应当对集体讨论决定进行全面、规范的记录，并明确参与人员和讨论内容，对不同的讨论意见进行全面记录。参加讨论的人员对案件事实、法律适用、处理结果基本一致的，集体讨论笔录的记录可以简化，但必须陈述最后的讨论意见，并由参加人员签字。参加讨论的人员意见分歧较大，不能形成一致意见或者多数意见的，行政机关可以参照《重大行政决策程序暂行条例》第三十条，由行政机关负责人行使最终决定权。行政机关负责人拟作出的决定与会议多数成员的意见不一致的，应当在会议上充分说明理由，并在集体讨论记录中载明。

四。结论。

集体讨论决定程序是我国宪法规定的民主集中制原则在行政处罚领域的具体体现。其制度功能不仅体现了重大行政决策的民主性，而且监督和制约行政处罚权利的运行。归根结底是为了更好地保护被处罚人的合法权益。但是行政处罚法和一个单独的法律规范并没有规定违反集体讨论决定后的法律责任或法律后果，以及违反这个法定内部程序作出的行政处罚是否属于被告行政处罚违反行政诉讼法规定的法定程序的情形，应当由法院判决撤销，这不仅关系到行政处罚的内部执法过程如何平衡行政处罚中法院对集体讨论决定程序的审查范围和力度，以及行政处罚违反这一程序的法律效力的认定，更直接关系到司法权对行政权的尊重和制约程度；在更深层次上，还会涉及到行政处罚实施过程中立法权、行政权、司法权等不同权力之间的分工合作和关系协调。就制度运行而言，迫切需要国家立法机关通过立法程序进一步明确行政处罚中的适用情形、具体操作以及违反此程序的法律效力。