程序正当原则,程序正当原则包括哪些内容

导读： 【实践观点】行政机关委托其他主体实施行政行为时，也要求委托机关作出的行政行为具有合法性。它不仅要求行政机关作出的行政行为的事实依据充分，适用的法律、法规正确，而且要求行政程序合法，充分保障当事人的程序权利。 [案情简介]当事人:上诉人(原审被告)，湖北省葛店经济技术开发区管委会委员

程序正当原则,程序正当原则包括哪些内容

【实务观点】

行政机关委托其他主体实施行政行为，同样要求委托机关作出的行政行为具有合法性，不仅要求行政机关作出行政行为的事实依据充分，适用法律、法规正确，更要求行政程序合法，充分保障当事人的程序权利。

【案件简介】

❶当事人：

上诉人（原审被告）湖北省葛店经济技术开发区管理委员会。

被上诉人（原审原告）张友林。

原审第三人葛店镇张袁村村民委员会。

❷原审法院审理查明：

位于葛店开发区管委会辖区范围内的张袁村曹家湖于二十世纪70年代被围垦。张友林系葛店经济技术开发区张袁村村民，在张袁村曹家湖承包土地从事经营。2013年12月5日，葛店开发区管委会为实施南部退垸还湖工程召开办公会议，并形成会议纪要，决定对张袁村曹家湖等集体土地的现有承包经营户采取一次性补偿的方式解除土地承包合同以退垸还湖，其水面由张袁村等单位以天然低密度生态方式进行养殖经营，被告每年给予一定补贴。张袁村村委会负责同承包经营户签订终止集体土地承包补偿协议书，协助被告支付补偿款，并负责实施张袁村曹家湖退垸还湖的引水进湖工作。原告因对补偿标准有异议，未签订补偿协议。张袁村村委会于2014年11月21日、2015年9月8日向张袁村曹家湖承包户发布通告：按葛店开发区退垸还湖的总体规划，现已进入收尾阶段，接开发区的通知，请各承包户自即日起十五天内清理完各自承包范围内的各种生产工具、树木、房屋、鱼苗等农附作物，开发区将引水进湖，完成退垸还湖的全部工作。张袁村村委会于2015年9月11日通知承包户：经政府和村级多次协商，于十月中旬准备停电、放水，请自即日起一个月内清理完农附作物。2015年10月22日张袁村村委会再次通知承包户，决定十一月份放水。期间，张袁村村委会于2015年9月29日召开村干部、队长、党员和群众代表参加的会议，讨论曹家湖清表及放水等问题；于同年10月15日召开村两委人员和返聘干部共10人参加的会议，经讨论同意清表。同年10月29日，张袁村村委会召开全村党员、“两委”成员、小组长和群众代表共45人参加的会议，表决同意于2015年11月25日引水进湖。会议记录未显示原告参加了上述会议，亦无证据证明原告被通知参加会议。2016年3月26日，张袁村村委会实施引水进湖，张友林承包地被淹，诉至法院，请求判决确认葛店开发区管委会放水毁坏土地林木的行政行为违法。

❸原审法院观点：

《湖北省湖泊保护条例》第四十四条第一款规定：“县级以上人民政府应当加强湖泊生态保护和修复工作，保护和改善湖泊生态系统。”第四十五条规定：“县级以上人民政府应当组织水行政、环境保护、林业、建设等部门，运用种植林木、截污治污、底泥清淤、打捞蓝藻、调水引流、河湖连通等措施，对湖泊水生态系统以及主要入湖河道进行综合治理，逐步恢复湖泊水生态。”第五十四条第三款规定：“社区、村（居）民委员会应当协助当地人民政府开展湖泊保护工作，督促、引导村（居）民依法履行保护湖泊义务。”葛店开发区管委会决定实施南部退垸还湖工程，属于履行保护和改善湖泊生态系统的法定职责。张袁村村委会按被告部署负责湖区清表，与被告协商确定引水时间，通知承包户限期清理财产，实施引水进湖，其协助被告开展张袁村曹家湖的退垸还湖工作，应视为受葛店开发区管委会委托进行的行为。葛店开发区管委会认为其与张袁村委会是行政指导关系的答辩理由不能成立，不予采纳。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第二十六条第五款的规定，委托机关葛店开发区管委会为本案被告，承担张袁村村委会引水进湖行为的法律后果。程序正当原则要求行政机关作出对当事人产生不利影响的行政决定前，给予该当事人陈述、申辩机会，依法保障当事人的知情权、参与权和救济权。葛店开发区管委会作出张袁村曹家湖退垸还湖决定，会导致张友林承包土地及林木等财产被淹。葛店开发区管委会未给予张友林陈述、申辩机会，违反了程序正当原则。张袁村村委会协助实施退垸还湖过程中，于2015年9月11日、10月22日张贴的二份通知，实为对退垸还湖决定作出的强制执行决定。根据《中华人民共和国行政强制法》第三十五、三十六、三十七、三十八条的规定，行政机关作出强制执行决定前，应当事先以书面形式催告当事人履行义务，应当载明当事人依法享有的陈述权和申辩权。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。葛店开发区管委会未依照上述法律规定履行相关义务即实施引水进湖行为，且在诉讼中未提供证明其行为合法的任何证据，被诉行政行为违反法定程序。张友林要求确认葛店开发区管委会引水进湖毁坏其土地林木的行政行为违法的诉讼请求，原审法院予以支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第七十四条第二款第一项之规定，判决：确认湖北省葛店经济技术开发区管理委员会引水进湖毁坏张友林承包土地林木的行政行为违法。

上诉人葛店开发区管委会上诉称，1.上诉人作出曹家湖退垸还湖的行政决定合法有效，但该行为实质是对围垦土地合理利用的行政指导，并非原审法院认定的履行保护和改善湖泊生态系统的职责；2.被上诉人进行解除承包合同、湖区清表、引水进湖的行为是第三人的自治行为，不存在上诉人对其进行行政委托，本案的实质是被上诉人与村委会之间的土地承包经营合同纠纷；3.张袁村张贴放水通知属于村委会自主决定引水入湖事项的一部分，上诉人从未作出引水入湖的决定，也没有指示张袁村实施该行为，该行为属于该村的民事行为而非行政行为。综上，原审判决认定事实和适用法律错误，请求撤销原审判决，依法改判。

❹二审法院观点：

本案的焦点问题是，张袁村村委会的放水行为是其自主行为还是管委会委托实施的行政行为；如果是管委会的行政行为，该行为是否合法？

关于张袁村村委会的放水行为是其自主行为还是属于管委会委托实施的行政行为的问题。原审中，葛店开发区管委会为实施南部退垸还湖工程召开会议并形成会议纪要，决定对涉案农户土地采取一次性补偿的方式解除土地承包合同以退垸还湖，其水面由张袁村等单位进行养殖经营，由管委会给予一定补贴，会议对土地及其附着物的补偿标准及制定部门进行了明确，对相关配套工作的实施部门进行了分工。根据《湖北省湖泊保护条例》的规定，葛店开发区管委会具有履行保护和改善湖泊生态系统的职责。由上述会议形成的决议内容可知，葛店开发区管委会在退垸还湖工程中起主导作用，张袁村等单位负责具体实施。在葛店开发区管委会对退垸还湖工程进行整体部署后，张袁村村委会进行湖区清表、发布限期承包户清理财产的通知、与承包户签订终止土地承包补偿协议书、协助支付补偿款、引水进湖等一系列行为，均应视为其具体实施葛店开发区管委会部署的退垸还湖工程的行为，其行为后果均应由葛店开发区管委会承担。因此，本案被诉的张袁村实施的引水进湖行为的责任承担主体应为葛店开发区管委会。

关于被诉引水进湖行为的合法性问题。行政行为的合法性不仅要求行政机关作出行政行为的事实依据充分，适用法律、法规正确，更要求行政程序合法，充分保障当事人的程序权利。本案中，张袁村村委会在于2015年9月11日、10月22日发布的二份通知，告知准备实施停电、放水，要求承包户限期清理财产，该通知属于对退垸还湖作出的行政强制执行决定。但该强制行为的作出并未按照《中华人民共和国行政强制法》的规定履行书面催告当事人、当事人陈述和申辩、复核等保障当事人权利的程序，属于违反法定程序，应确认行为违法。

❺二审法院裁判结果：

原审法院判决确认葛店开发区管委会引水入湖损坏张友林承包土地林木的行政行为违法，认定事实清楚，适用法律正确。上诉人提出的上诉理由均不能成立，其上诉请求本院不予支持。依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第一项的规定，判决如下：驳回上诉，维持原判。

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